Wprowadzana właśnie ustawa o publicznym transporcie zbiorowym, która miała uporządkować sytuację na rynku przewozów pasażerskich w Polsce, podsumowuje dwadzieścia pięć lat zaniedbań związanych z realizacją publicznych usług transportowych. O ile kształt proponowanych regulacji należy uznać za krok w dobrym kierunku, o tyle sposób wdrażania tych rozwiązań przez władze samorządowe jasno pokazuje, że zmiany pojawiły się zbyt późno. Istnieje też wiele innych uwarunkowań, począwszy od skromnych budżetów samorządowych, przez specyficzne pojmowanie usług publicznych na poziomie lokalnym, aż po filozofię polskiej transformacji ustrojowej.

Jakkolwiek problemy te są różnorodne, to w gruncie rzeczy ich źródeł można poszukiwać właśnie u progu przemian transformacyjnych. Konsensus waszyngtoński, który przyjęto za dobrą monetę i uznano za podstawę przemian gospodarczych okresu transformacji, w znaczący sposób wpłynął na model realizacji wielu usług publicznych, które przed 1989 rokiem traktowano za domenę działalności państwowej. Jak zauważa Andreas Billert,

Ożywienie się neoliberalnych koncepcji społeczno‑gospodarczych, którym towarzyszyły wezwania do „kurczenia państwa” i jego „niewtrącania się” do gospodarki, spotkało się z umiarkowanym entuzjazmem w państwach kontynentalnej Europy, a dyskusja na ten temat trwa, otrzymując dodatkową porcję sceptycyzmu w sytuacji załamania się światowych rynków finansowych. Idee neoliberalne spotkały się za to z entuzjastycznym nieomal przyjęciem w sferach polskich ekonomistów, co zaowocowało konstrukcją „terapii szokowej” i polskim modelem transformacji1.

To wtedy na szczeblu centralnym wykreowano rozwiązania, które mocno zakorzeniły się w świadomości elit politycznych (zarówno krajowych, jak i lokalnych) oraz położyły się cieniem na organizacji transportu publicznego i doprowadziły do zauważalnego regresu w sektorze lokalnych, regionalnych, a nawet krajowych przewozów pasażerskich. Przyjęty model transformacji stał się również jednym z elementów mających wpływ na głębokie przekształcenia polskiego przemysłu. W praktyce spowodowało to upadek wielu zakładów przemysłowych, co z kolei doprowadziło do zmniejszenia zapotrzebowania na usługi przewozowe. Dzięki temu udało się – być może w sposób zupełnie niezamierzony – odwrócić uwagę od wielu innych kwestii prawnych i kulturowych, które zepchnęły komunikację publiczną na margines polskiego transportu, nie wzbudzając tym powszechnego zdziwienia i protestu wśród elit krajowych, regionalnych i lokalnych.

Po ćwierćwieczu od chwili rozpoczęcia transformacji ustrojowej organizacja polskiego transportu publicznego mocno więc odbiega od modelowych wzorców, z jakimi można się spotkać w Czechach czy w Niemczech. Tamtejsze modele organizacyjne nie zostały bowiem naznaczone czterema grzechami, które – jak się wydaje – na długo, a może i na trwałe zdecydowały o niewydolności i nieatrakcyjności publicznych usług przewozowych w Polsce. Usługi te – z nielicznymi tylko wyjątkami – kojarzą się dziś z niskiej jakości ofertą socjalną, która stanowi nieatrakcyjny substytut samochodu – nie tylko łączonego z wolnością, samodzielnością oraz możliwościami konsumpcyjnymi obywateli, ale też świetnie korespondującego z transformacyjną filozofią prywatyzacji problemów społecznych i przerzucania odpowiedzialności za nie na barki jednostki lub podmiotów zainteresowanych działalnością w danym sektorze gospodarki.

GRZECH PIERWSZY:
NADMIERNA DEREGULACJA

Na obecnej kondycji drogowego transportu publicznego w Polsce cieniem kładzie się między innymi znacząca deregulacja rynku przewozowego, która w imię błędnie pojmowanej wolności gospodarczej nie tylko ograniczyła możliwości organizacyjne władz publicznych, ale też wytworzyła w nich przekonanie, że transport publiczny powinien na siebie zarabiać i funkcjonować według reguł wolnorynkowych. Pierwszą konsekwencją tego procesu był żywiołowy rozwój prywatnych przedsiębiorstw transportowych, które – bazując na wyeksploatowanym taborze z drugiej ręki – próbowały swoich sił w nowych warunkach ustrojowych. Część z nich z powodzeniem utrzymuje się do dzisiaj, inne wypadły z gry pod wpływem konkurencji lub malejącego popytu na przewozy. Choć niewielka grupa przedsiębiorstw przewozowych stopniowo ulepszała jakość świadczonych usług, wiele firm nie było w stanie dokonać skoku jakościowego zarówno z racji niedostatecznych wpływów ze sprzedaży biletów, jak i z powodu ostrej walki z konkurencją.

W tym ostatnim względzie nie bez winy okazały się samorządy lokalne i regionalne, które co prawda dysponowały pewnymi instrumentami regulacyjnymi (jak na przykład wydawanie zezwoleń przewidujących odpowiednią koordynację rozkładów różnych przewoźników), ale rzadko je wykorzystywały, sprzyjając w ten sposób nieuczciwym praktykom przewoźników walczących o każdego klienta. Najbardziej zauważalnym tego skutkiem były nakładające się na siebie rozkłady jazdy, nie mówiąc o zapewnieniu połączeń komunikacyjnych w dni świąteczne bądź w godzinach późnowieczornych. Inną negatywną konsekwencją zachodzących przemian okazał się też brak integracji taryfowej między przewoźnikami, co znacząco obniżało atrakcyjność transportu publicznego jako skoordynowanej siatki połączeń.

Model oparty na deregulacji spowodował także koncentrację konkurencji na trasach najbardziej dochodowych. To właśnie tam dochodziło i nadal dochodzi do najbardziej zaciętej walki o potencjalnego pasażera, podczas gdy mieszkańcy miejscowości położonych na uboczu najważniejszych tras komunikacyjnych skazani są na samodzielną organizację własnej mobilności przestrzennej. Wiele małych wsi zostało bowiem całkowicie odciętych od regularnych połączeń pasażerskich, a usługi transportowe ograniczono tam do przewozów szkolnych. Mając na względzie tego rodzaju sytuacje, Tony Judt zauważył kiedyś, że poddawanie usług publicznych – w tym transportu publicznego – logice neoliberalnej jest niedopuszczalne, ponieważ rodzi to klasyczny problem nierównego dostępu do licznych działań, które powinny być osiągalne dla wszystkich obywateli2.

Ze wspomnianą kwestią borykają się również inne kraje, częstokroć szukając jednak kompromisu między niewielkim popytem na przejazdy a potrzebą zapewnienia połączeń komunikacyjnych z sąsiednimi miejscowościami lub okolicznymi miastami. Zazwyczaj polega to na odpowiedniej organizacji i koordynacji usług przewozowych, a także na dofinansowaniu przewozów odbywających się przez cały dzień i w regularnych odstępach czasu, co – nawet przy niezbyt atrakcyjnej częstotliwości kursów – pozwala mieszkańcom bez problemu zaspokoić swoje potrzeby poza miejscem zamieszkania.

Tyle tylko, że w polskich warunkach władze samorządowe często nie poczuwały się do obowiązku podobnej organizacji przewozów. W rezultacie, w sektorze publicznych usług autobusowych zapanował dziki kapitalizm, rządzący się wyłącznie prawem popytu i podaży i tylko pozornie odpowiadający na potrzeby jednostki. W takim systemie wygranymi okazali się obywatele mieszkający na terenach gęsto zaludnionych, choć jakość oferowanych usług przewozowych wcale nie zachęcała do podróżowania publicznymi środkami komunikacji. Wręcz przeciwnie, bardzo często okazywała się kolejnym argumentem skłaniającym do zakupu własnego pojazdu, który – nawet jeśli nie był koniecznością – pozwalał uwolnić się od stygmatyzowanego i coraz bardziej przestarzałego transportu publicznego.

GRZECH DRUGI:
TRANSPORT NIECHCIANY

Wspomniane problemy ujawniły się najwyraźniej w przypadku pozamiejskich przewozów autobusowych. Aby zrozumieć istotę problemu, ponownie należy się cofnąć do początków transformacji ustrojowej, kiedy tworzono nową strukturę organizacyjną miejskich i regionalnych przedsiębiorstw transportowych. Miejskie zakłady komunikacyjne szybko trafiły pod skrzydła odtworzonych w 1990 roku samorządów lokalnych, podczas gdy przedsiębiorstwa komunikacji samochodowej pozostały w rękach państwowych. Wpłynęło to w znaczący sposób na podejście samorządowców do organizacji przewozów na terenie poszczególnych gmin, a później również powiatów i województw. W miastach władze lokalne zazwyczaj roztaczały opiekę nad miejscowymi zakładami komunikacyjnymi, finansując ich deficytową działalność, wspierając wymianę taboru (zbyt wolną, ale jednak postępującą) oraz częściowo chroniąc rynek przed konkurencją. Nie odrzucały przy tym wspomnianego już przekonania, że transport publiczny powinien na siebie zarabiać, ochoczo ograniczając ofertę przewozową na najmniej dochodowych trasach. Mimo to swoją aktywnością pozwoliły przetrwać większości zakładów komunikacyjnych, które z lepszym lub gorszym skutkiem prowadzą działalność przewozową do dziś. Ich oferta nie jest wolna od nieefektywnych i przestarzałych rozwiązań (nieczytelna siatka połączeń, zbyt niskie częstotliwości, przestarzały tabor), ale przy braku kompleksowego zainteresowania samorządowców kwestią organizacji transportu pozwala na zachowanie przynajmniej minimalnego porządku na lokalnym rynku przewozowym. Niektórym miastom – na przykład Warszawie – udało się nawet stworzyć sprawnie działający system przetargowy, który dopuszcza prywatne podmioty do świadczenia usług przewozowych pod auspicjami miasta. Obniża to koszty funkcjonowania komunikacji, pozwalając jednocześnie sprawować kontrolę nad jakością przewozów wykonywanych przez zwycięzców przetargów.

Sytuacja ukształtowała się zupełnie inaczej na terenach pozamiejskich obsługiwanych przez przedsiębiorstwa komunikacji samochodowej. Pozostawiając je w rękach Skarbu Państwa, rozmyto odpowiedzialność za realizowaną przez nie działalność, co ujawniło swoje konsekwencje na kilku płaszczyznach. Przede wszystkim przedsiębiorstwa te zachowały pokaźny majątek w postaci baz transportowych, starzejącego się taboru oraz dworców autobusowych skrojonych pod znacznie większe potrzeby przewozowe sprzed rozpoczęcia okresu transformacji. Szybko przełożyło się to na pogarszającą się kondycję finansową tych przedsiębiorstw, co skutkowało likwidacją nierentownych kursów. Ten niekorzystny proces był wzmacniany rozwojem bardziej elastycznej, prywatnej konkurencji na najbardziej dochodowych trasach. W rezultacie przedsiębiorstwa komunikacji samochodowej nie miały szans w walce o klienta, stawały się symbolem coraz większego zacofania, niegospodarności i niedopasowania do współczesnych realiów. Tracąc rację bytu na głównych liniach komunikacyjnych, miały również coraz większy problem z utrzymaniem kursów obsługujących trasy uzupełniające, przebiegające przez mniej zaludnione tereny. Ale to właśnie przedsiębiorstwa PKS – mimo wprowadzanych reguł wolnorynkowych – były postrzegane jako podmioty odpowiedzialne za zapewnienie transportu na wspomnianych obszarach.

W dużej mierze wyręczały one więc samorządy lokalne, które dopiero uczyły się swojej organizacyjnej roli, a zarazem miały zbyt mało środków finansowych i były pod wpływem skrajnie wolnorynkowych idei. Choć wiadomo było, że to władze samorządowe odpowiadają za zapewnienie usług przewozowych, to jednak dotychczasowy kształt działalności przedsiębiorstw PKS i prywatnych firm transportowych częściowo zwalniał samorząd z tych obowiązków. Przez kilkanaście lat funkcjonował bowiem samorzutnie ukształtowany schemat, gdzie obok siebie egzystowały zakorzenione w poprzednim systemie ekonomicznym przedsiębiorstwa państwowe oraz elastyczne, niewielkie firmy przewozowe. Państwowi przewoźnicy siłą rozpędu wciąż docierali do różnych zakątków gmin (a później również powiatów), natomiast prywatne firmy wytwarzały swoją działalnością na głównych trasach fałszywe wrażenie, że sektor regularnych przewozów autobusowych ma się dobrze.

Ten kadłubowy system funkcjonuje z marnym skutkiem na wielu obszarach do dzisiaj, pod warunkiem, że miejscowy PKS był w stanie przetrwać w niekorzystnych dla siebie warunkach dzięki doraźnemu wsparciu ze strony Skarbu Państwa czy stopniowej wyprzedaży posiadanego majątku. W wielu wypadkach tak się jednak nie stało i już kilka lat po rozpoczęciu transformacji ustrojowej widać było, że część przedsiębiorstw państwowej komunikacji samochodowej czeka rychły upadek. Kiedy przedsiębiorstwa PKS – obciążone nieefektywną organizacją pracy i zbędnym majątkiem – nie były już w stanie utrzymać się na rynku, samorządy zostały zmuszone do podjęcia działań zaradczych, które nie tylko obnażały niechęć elit lokalnych i regionalnych do odpowiedniej organizacji usług przewozowych, ale też odsłoniły wiele ograniczeń, z istnienia których wcześniej nie zdawano sobie sprawy. Jak się szybko okazało, władze gmin i powiatów nie posiadały zasobów prawnych, finansowych, organizacyjnych i kulturowych, które mogłyby pomóc w przezwyciężeniu pojawiających się trudności.

GRZECH TRZECI:
BRAK KOMPLEKSOWEGO I PERSPEKTYWICZNEGO MYŚLENIA

W polskiej rzeczywistości nie został zakorzeniony model organizacyjny charakterystyczny dla wspomnianych już Czech czy Niemiec. W krajach tych samorządy przyjmują rolę organizatora, którego zadaniem jest określenie potrzeb transportowych społeczności lokalnych. Na tej podstawie władze lokalne organizują siatkę połączeń, a następnie w drodze przetargu wyłaniają przewoźnika obsługującego za określoną stawkę zleconą pracę przewozową. System ten nie jest tani, ale – jak już wspomniano – redukuje ryzyko wykluczenia społecznego, zapewnia stabilność oraz odpowiednią jakość oferty przewozowej, a także eliminuje zjawisko niekontrolowanej konkurencji.

Zezwolenia na przewozy wydawane przez polskie samorządy okazały się zupełnym zaprzeczeniem tego systemu. W praktyce nie stanowiły one żadnego instrumentu kontroli, a jednocześnie wytwarzały przekonanie, że firmy transportowe same potrafią doskonale rozpoznać i zaspokoić popyt na usługi przewozowe. Kiedy więc upadek państwowych przedsiębiorstw ujawnił lukę, która mogła doprowadzić do niezaspokojenia potrzeb transportowych części obywateli, władze samorządowe nie potrafiły – lub też z racji kosztów nie chciały – wdrożyć systemowych rozwiązań pozwalających im przejąć kontrolę nad lokalnym bądź regionalnym transportem publicznym.

Nakierowanie uwagi samorządów na upadające przedsiębiorstwa komunikacji samochodowej było więc półśrodkiem i częściowo wynikało z problemów, jakie stwarzał brak wzorców organizacyjnych oraz kompleksowych regulacji prawnych, dotyczących transportu lokalnego i powinny zostać stworzone na szczeblu centralnym. Władze lokalne – nie podejmując się roli organizatora, a zarazem stojąc przed koniecznością złagodzenia skutków ewentualnej likwidacji ważnego przewoźnika – szukały rozwiązań pośrednich, próbując ratować upadające przedsiębiorstwa. W praktyce jednak odsłaniało to kolejne problemy, których nie przewidziano u progu transformacji ustrojowej. Dobrze obrazuje to przykład opisany przez Barbarę Gąciarz i Jerzego Bartkowskiego. Przywołują oni sytuację z jednego z powiatów, który w obliczu zagrożenia upadłością lokalnego przedsiębiorstwa PKS zamierzał stworzyć razem z pracownikami tego przedsiębiorstwa PKS spółkę z o.o. dla zapewnienia transportu publicznego. Jak zauważają wspomniani autorzy, „starostwo najpierw próbowało zmobilizować władze największego miasta (wyodrębnionego z powiatu) do komunalizacji spółki PKS, samo bowiem nie miało takiej możliwości, gdyż siedziba przedsiębiorstwa znajdowała się poza terenem powiatu. Ostatecznie starostwo stanęło do przetargu zorganizowanego przez Ministerstwo Skarbu na sprzedaż udziałów PKS, choć wymagało to specjalnej interwencji na szczeblu ministerialnym w sprawie zmian zapisu warunków przetargu. Przedsięwzięcie zakończyło się niepowodzeniem, ponieważ powiat nie mógł przedstawić zabezpieczenia bankowego dla planów rozwoju spółki. Niemożność ta wynikała z przepisów prawa, które uniemożliwiają powiatom uzyskiwanie poręczeń bankowych na tego rodzaju przedsięwzięcia” z racji braku majątku własnego i braku dochodów własnych3.

Przykład ten dobrze pokazuje, że w procesie transformacji nie tylko zapomniano o organizacyjnej roli samorządów, ale też nie przygotowano scenariusza na wypadek jakichkolwiek głębszych zmian na rynku przewozów autobusowych. Ze względu na niedoskonałe regulacje prawne władze lokalne miały ograniczone pole manewru, a do tego nie potrafiły z sobą współpracować, by przezwyciężać pojawiające się trudności. Poważnym problemem okazało się nie tylko wypracowanie modelu wspólnego zarządzania przejętym przedsiębiorstwem, ale też określenie zasad współfinansowania jego działalności oraz wykonywanej pracy przewozowej.

Wobec coraz trudniejszej sytuacji przedsiębiorstw komunikacji samochodowej problematyczna stała się też kwestia zarządzania miejskimi dworcami autobusowymi. Wraz z pozostałym majątkiem trafiły one w ręce państwowych przewoźników, co bardzo szybko okazało się chybionym rozwiązaniem. Niebawem stało się jasne, że dostęp do nich mają tylko wybrane firmy transportowe, które potrafią się porozumieć z właścicielem obiektu. Z reguły więc przewoźnicy prywatni korzystali z infrastruktury otaczającej dworzec, co – z perspektywy przeciętnego pasażera, który chciałby się przesiąść – oznaczało utrudnienia w planowaniu podróży. Apogeum problemu nastąpiło, gdy przedsiębiorstwa komunikacji samochodowej zaczęły upadać i wyprzedawać swój majątek. Niektóre miasta zostały zupełnie pozbawione infrastruktury dworcowej. Podobny rezultat przyniosła wyprzedaż tych przedsiębiorstw przez Skarb Państwa.

Jak się bowiem okazało, wiele państwowych przewoźników trafiło w ręce deweloperów, którzy nie byli zainteresowani kontynuacją działalności przewozowej, lecz zakupem atrakcyjnych gruntów dworcowych w centrach miast i przekształceniem ich w przestrzeń handlową lub mieszkaniową. Co jednak najbardziej znamienne, duża liczba tego typu działań przeszła zupełnie bez echa, najdobitniej pokazując stosunek lokalnych władz do transportu regionalnego i krajowego.

GRZECH CZWARTY:
KOLEJ NA BOCZNYM TORZE

Analogiczne problemy dotknęły rynek pasażerskich przewozów kolejowych obsługiwanych przez Polskie Koleje Państwowe, które w okres transformacji weszły z przerostem zatrudnienia, przestarzałym i ciężkim taborem, zaniedbaną infrastrukturą oraz nieefektywną strukturą organizacyjną. Trudno się zatem dziwić, że wiele relacji uznano za niedochodowe, a kolejne dwie dekady zostały naznaczone postępującą (ale co należy zaznaczyć, zapoczątkowaną jeszcze przed rozpoczęciem transformacji) likwidacją połączeń pasażerskich na wielu trasach. Kolej była nie tylko niedochodowa, ale też nieatrakcyjna dla pasażerów oraz niekonkurencyjna wobec sektora przewozów autobusowych – tańszego, bardziej elastycznego i eksplorującego centra wielu miejscowości. Władze województw szybko stały się więc adresatem żądań wysuwanych przez państwowego przewoźnika kolejowego, który chciał uzyskać coraz wyższe dofinansowanie do coraz mniejszej liczby wykonywanych kursów. Utworzone w 1999 roku samorządy wojewódzkie niechętnie jednak sięgały po środki finansowe, choćby dlatego, że ich po prostu nie miały. Dopiero dekadę temu, na fali dopływu środków pochodzących z Unii Europejskiej, władze regionalne zaczęły myśleć o zakupie nowoczesnego, a zarazem bardziej ekonomicznego taboru, a nawet podjęły się wysiłku remontu wybranych linii kolejowych. Chcąc mieć kontrolę nad kosztami i zakresem świadczonych usług, zaczęły też tworzyć spółki samorządowe, które przejmowały od PKP rolę organizatora przewozów. Mimo tych pozytywnych przekształceń, wciąż nie udało się przezwyciężyć niezbyt atrakcyjnego wizerunku kolei regionalnych. Zakup nowoczesnego taboru nie zawsze szedł w parze z poprawą oferty przewozowej, która często nadal ma charakter socjalny i opiera się na kilku kursach dziennie. Na niektórych liniach kolejowych reaktywacje zakończyły się niepowodzeniem, pokazując przy okazji, że obecny przebieg tych linii nie zawsze koresponduje z aktualnymi potrzebami potencjalnych pasażerów. Warto wspomnieć, że rozwój oferty przewozowej jest również utrudniony przez wysokie koszty dostępu do infrastruktury zarządzanej przez Polskie Linie Kolejowe4. Punktem zapalnym okazały się także tzw. połączenia międzywojewódzkie, wymagające wspólnego finansowania przez przynajmniej dwa regiony. Z powodu braku porozumień, wiele pociągów zaczęło kończyć swoje trasy w niewielkich miejscowościach na skraju województw, zamiast kursować do większych ośrodków miejskich w sąsiednich regionach. Na domiar złego, pojawienie się nowych spółek przewozowych spowodowało dezintegrację taryfową – zjawisko nowe w porównaniu do okresu, gdy za całość przewozów odpowiadały PKP. Na ironię zakrawa też fakt, że województwa wciąż finansują połączenia kolejowe, które muszą konkurować z autobusami kursującymi na identycznej trasie na podstawie pozwoleń wydawanych przez te same władze regionalne lub przez samorządy niższego szczebla. Zjawiska te, wespół z nieuporządkowanym sektorem przewozów autobusowych, pokazują kompletny brak koordynacji w transporcie pasażerskim, który nie ma nic wspólnego ze spójnym systemem, gdzie kolej odgrywa rolę podstawową, a komunikacja autobusowa – uzupełniającą, dając pasażerom możliwość dokonywania sprawnych przesiadek5.

Nie licząc wybranych inicjatyw samorządowych, największy sukces udało się osiągnąć w zakresie tzw. połączeń kwalifikowanych. Odnowa najważniejszych linii kolejowych oraz zakup nowoczesnego taboru pozwoliły powstrzymać spadek pasażerów spowodowany złym wizerunkiem kolejowego przewoźnika, rozwojem tanich międzymiastowych połączeń lotniczych, a także rozbudową dróg szybkiego ruchu, z których zaczęli korzystać przewoźnicy autobusowi oferujący wysokiej jakości połączenia międzymiastowe. Do sukcesu przyczyniła się też monopolistyczna pozycja głównego kolejowego przewoźnika międzymiastowego, który wciąż otrzymuje znaczące wsparcie z budżetu państwa oraz korzysta z przepisu zabraniającego tworzenia konkurencyjnych oferty przez prywatnych przewoźników kolejowych (co zresztą nie jest specyfiką wyłącznie polską, inne kraje europejskie również chronią interesy narodowych przewoźników)6.

Zintensyfikowane inwestycje w odnowę infrastruktury kolejowej trudno jednak uznać za wystarczające, w większości wpisują się one raczej w filozofię rozwoju tzw. biegunów wzrostu oraz metropolizacji kraju, aniżeli próbę podniesienia konkurencyjności transportu stricte regionalnego. Oznacza to, że podejmowane działania poprawiają przede wszystkim jakość przewozów wykonywanych między dużymi ośrodkami miejskimi, skutecznie podnosząc – jak wskazują oficjalne statystyki – atrakcyjność tego rodzaju usług7. W niewielkim stopniu zmienia to jednak sytuację na trasach uzupełniających, które – jeśli tylko samorząd wojewódzki nie wyraża chęci tworzenia dostatecznie atrakcyjnej oferty przewozowej – wciąż skazane są na ubogi rozkład jazdy oraz przestarzały tabor.

IDZIE NOWE?

Polityka Unii Europejskiej, wiele inwestycji finansowanych z przekazywanych przez nią środków, a także wdrażana właśnie ustawa o transporcie publicznym mogłyby sugerować, że usługi transportowe w sektorze pasażerskim w końcu przestaną być stygmatyzowane. Instytucje unijne są wszakże nakierowane na promowanie idei zrównoważonego transportu (która, co warto przypomnieć, kładzie nacisk na popularyzację alternatywnych względem samochodu środków transportu), a znaczna część środków płynących z unijnego budżetu została przeznaczona na realizację zadań mających – przynajmniej teoretycznie – wdrażać wspomnianą ideę w praktyce. Dzięki ustawie o transporcie publicznym pojawiła się też szansa na wykreowanie modelu, w którym samorządy w końcu zaczną kompleksowo organizować transport publiczny na swoim terenie.

W rzeczywistości wszystkie te procesy napotkały wiele przeszkód o proweniencji kulturowej i ekonomicznej, które nie tylko wskazują na słabą kondycję finansową wielu samorządów, ale też sugerują, że w świadomości elit lokalnych kwestia transportu publicznego wciąż pozostaje na marginesie problemów społecznych. Pojawiające się trudności świadczą o ciągle mocnym zakorzenieniu paradygmatu wolnorynkowego, co sprawia, że w wielu samorządach każdy wydatek na usługi transportowe traktowany jest jako zbędne obciążenie budżetu, a nie próba kształtowania postaw ekologicznych czy też redukowania wykluczenia społecznego bądź kształtowania jakości życia na odpowiednio wysokim poziomie. W obliczu niedostatku środków na realizację zadań samorządowych taki sposób myślenia nie wzbudza zresztą większego sprzeciwu, tym bardziej, że organizacja usług transportowych staje się zadaniem coraz droższym, a polską przestrzeń charakteryzuje niekontrolowana suburbanizacja, przez którą wspomniane koszty zaczynają przekraczać możliwości finansowe wielu mniejszych samorządów.

Jak zauważa Jacek Krzemiński na przykładzie transportu organizowanego w miastach, „w 2000 r. wpływy z biletów komunikacji miejskiej w Polsce pokrywały średnio 63 proc. kosztów jej utrzymania. W 2011 r. już tylko 35 proc. Dotacje do transportu publicznego to dziś największe obciążenie budżetów miast. Samorządy […] próbują z niej wyjść w sposób mało skuteczny, za to budzący coraz większy sprzeciw społeczny”8. Wśród istotnych konsekwencji rosnących kosztów można wymienić likwidację kursów oraz rosnące ceny biletów, co trudno uznać za czynniki zachęcające do korzystania z transportu publicznego. Do szczególnie ciekawych wniosków prowadzi jednak analiza przyczyn, które sprawiły, że transport publiczny stał się tak dużym obciążeniem dla budżetów samorządowych.

Oczywistym powodem rosnących kosztów był postępujący spadek liczby pasażerów, który musiał nastąpić w obliczu restrukturyzacji wielu zakładów przemysłowych, a także popularyzacji prywatnych samochodów oraz wspomnianych wcześniej problemów, z jakimi zetknęły się szczególnie przedsiębiorstwa komunikacji samochodowej. Warto jednak podkreślić, że spadek ten dotknął też transport stricte miejski, który – mimo opieki ze strony miast – również nie był w stanie dostatecznie szybko przezwyciężyć trudności wynikających z restrukturyzacji lokalnych gospodarek oraz zaniedbań infrastrukturalnych i taborowych. Z czasem na zwiększające się koszty funkcjonowania komunikacji publicznej nałożyły się także konsekwencje starzenia się społeczeństwa, skutkujące wzrastającym odsetkiem osób uprawnionych do przejazdów ulgowych i darmowych.

Paradoksalnie jednak, wzrost kosztów został też wygenerowany przez szeroko zakrojone inwestycje unijne, które miały przerwać impas i unowocześnić transport publiczny w Polsce. Jak jednak dodaje Krzemiński, „gros środków poszło przede wszystkim na zakup nowoczesnego taboru, głównie autobusów. To spowodowało gwałtowny wzrost kosztów ich utrzymania. Przede wszystkim bardzo skoczyły koszty amortyzacji (jeżdżący wcześniej tabor był w większości, ze względu na swój wiek, niemal całkowicie zamortyzowany)”9. Znaczną część zasobów pochłonęły także inwestycje infrastrukturalne, które jednak nie wniosły nowej jakości do transportu miejskiego i regionalnego. Miały one bowiem charakter odtworzeniowy, częstokroć zapobiegały zapaści technicznej, będącej realnym zagrożeniem w obliczu wieloletnich zaniedbań. Nawet jeśli inwestycje unijne zmieniały oblicze polskich usług transportowych, to często – jak w przypadku wspomnianych już międzymiastowych połączeń kolejowych – dotyczyły najbardziej intratnego sektora, który z założenia nie powinien być beneficjentem wsparcia wyrównawczego10. Co więcej, niektóre inwestycje realizowane pod pozorem promowania transportu publicznego stanowiły de facto rozbudowę infrastruktury drogowej – konkurencyjnej szczególnie wobec komunikacji miejskiej, a przez to obniżającej jej konkurencyjność względem samochodów prywatnych. Nieprzemyślana polityka inwestycyjna, pozbawiona perspektywicznego i całościowego podejścia, stanowiła niejednokrotnie odbicie problemu tzw. kadencyjności, tj. pogoni polityków za wyborcą. W oczywisty sposób obniżało to efektywność wielu inwestycji komunikacyjnych, poświęcając ją na rzecz nieskutecznej próby godzenia sprzecznych, wyborczych interesów.

Niespełnione nadzieje przyniosła także ustawa o publicznym transporcie zbiorowym, w której upatrywano szansy na uporządkowanie rynku przewozów autobusowych, szczególnie w wymiarze regionalnym. Dzięki swoim założeniom dawała ona możliwość wdrożenia w Polsce modelu organizacyjnego znanego z Czech czy Niemiec, jednak lektura uchwalanych przez samorządy planów transportowych sugeruje, że w obliczu barier kulturowych i ekonomicznych model ten przyjmie formę szczątkową. Choć w świetle wprowadzanych przepisów organizatorem przewozów będą samorządy odpowiedzialne za przetargowe zlecanie przewozów, to jednak znaczna część władz lokalnych nie zamierza tworzyć nowej jakości w transporcie, a jedynie uporządkować sytuację na dotychczas obsługiwanych liniach komunikacyjnych. Tyle tylko, że oferta przewozowa na większości z nich jest niewystarczająca względem coraz bardziej zindywidualizowanych potrzeb potencjalnych pasażerów. W rezultacie, planowane zmiany mogą się przyczynić do poprawy jakości taboru czy informacji pasażerskiej (która obecnie pozostawia wiele do życzenia), ale nie zwiększą popytu na usługi transportu publicznego. Co więcej, nowe regulacje znacząco ograniczają krąg przewoźników, którym będzie przysługiwać prawo do refundacji ulg przewozowych (refundację otrzymają tylko firmy przewozowe zwyciężające samorządowe przetargi, natomiast pozostałe będą zmuszone funkcjonować na zasadach komercyjnych, bez dopłat do biletów). W praktyce więc faktyczny zakres oferowanych usług przewozowych ulec może ograniczeniu wobec małej konkurencyjności przewoźników pozostawionych bez wsparcia publicznego. W obliczu dotychczasowej, niekontrolowanej ekspansji prywatnych firm przewozowych oznaczać to może likwidację wielu miejsc pracy, której dałoby się uniknąć, gdyby sytuację na rynku przewozów uporządkowano na samym początku przekształceń ustrojowych, nie dopuszczając tym samym do żywiołowego rozwoju mikroprzedsiębiorstw przewozowych.

Ostatnie dwadzieścia pięć lat nie było więc łatwym okresem dla wielu usług publicznych, w tym dla przewozów pasażerskich, odgrywających u progu przemian transformacyjnych niepomiernie większą rolę niż dzisiaj. Mimo pozytywnych zmian w regulacjach prawnych, a także powolnej przemiany świadomości elit lokalnych, które zaczynają przekonywać się do idei zrównoważonego transportu, wciąż wiele wskazuje na to, że Polska pozostanie krajem hybrydowym, dla którego wzorem będzie organizacja transportu czeskiego lub niemieckiego, natomiast praktyka pełna będzie żywiołowych rozwiązań charakterystycznych dla państw wschodnioeuropejskich.