Przepisy budowlane a kształt miasta: przykład rozwoju Warszawy w XIX wieku

Projekt przebudowy kamienicy przy ul. Nowowiejskiej nr hip. 5507 przy placu zwanym Rondo (dziś plac Zbawiciela) – fasada; ŹRÓDŁO: ZE ZBIORÓW INSTYTUTU SZTUKI PAN

Tekst o przepisach budowlanych w mieście należy rozpocząć od rozważań na temat podmiotu, który stosowne prawo ustanawia lub sankcjonuje. Aby prawo mogło funkcjonować, musi najpierw zaistnieć solidna oprawa polityczna. Zabudowa miast, jako do pewnego stopnia dobro wspólne, wpływające na funkcjonowanie całego organizmu miejskiego, nie była rzeczą obojętną. Wygląd parcel i domów miał wpływ na bezpieczeństwo: chaotycznie zabudowane dzielnice, w dodatku z materiałów łatwopalnych, zagrażały życiu mieszczan. Do XIX wieku pożary były stałym elementem życia miast: powtarzające się regularnie, choć trudne do przewidzenia, tworzyły rodzaj miejsca pamięci miast nie tylko europejskich, by użyć znanej kategorii Pierre’a Nory. Zabudowa wpływała też na przejezdność ulic – na ogólny obraz miasta. 

To wszystko sprawiało, że kwestia stanowienia przepisów regulujących zabudowę stała się najważniejsza. Duże sukcesy w kontrolowaniu swojej przestrzeni (a także w rozwoju modelu zarządzania większymi miastami w średniowieczu i czasach nowożytnych, na którym wzorowały się potem państwa absolutystyczne) miały bogate komuny miejskie północnych Włoch i Niderlandów, a także – bliżej Polski – miasta Rzeszy na terenie dzisiejszych Niemiec. Wraz z rozwojem państw absolutystycznych kontrola przestała się ograniczać do przepisów tworzonych przez samorządne gminy, wzrosło zaś znaczenie rozwiązań opracowywanych na szczeblu centralnym, w tym akcji lustrowania i mapowania większych ośrodków miejskich 1. W okresie nowożytnym stopniowo przechodzono więc od dominacji lokalnych ośrodków w kontrolowaniu przestrzeni miejskiej do dominacji państwa. 

Mówiąc o oprawie politycznej kształtującej przepisy, trzeba podkreś-lić, że Rzeczpospolita Obojga Narodów była tworem specyficznym. Ze względu na hegemoniczną pozycję szlachty w państwie nie miała szansy rozwinąć się silna władza centralna, a bez niej nie przestrzegano należycie prawa. W Rzeczypospolitej zresztą wszelka kontrola centralna mogła się odnosić wyłącznie do miast należących do króla. Było ich sporo (w tym większe miasta, także Warszawa), jednak procentowo nie dominowały, oprócz miast królewskich istniało bowiem wiele mniejszych miast prywatnych, należących do magnatów i szlachty, oraz miasta znajdujące się w posiadaniu duchowieństwa i instytucji kościelnych. Kwestia jakości ich zabudowy i przepisów ją regulujących leżała wyłącznie w gestii właścicieli i do końca istnienia państwa nic się pod tym względem nie zmieniło. Niektórym z tych ośrodków mogło dopisać szczęście, jeśli ich właściciele nie byli zainteresowani wyłącznie pozyskiwaniem z nich dochodu, kierowali się za to ambicją, by ich miasta miały porządną zabudowę i reprezentacyjne założenia urbanistyczne 2. Ale nawet w miastach królewskich, o których stan troszczyli się sejm i król już od XVI wieku (wówczas zaczęto przeprowadzać w nich lustracje), monarsze brakowało organów terenowych, by egzekwować spójną politykę przestrzenną 3. Nie istniały też – jak we Włoszech – silne komuny miejskie samorządnie stanowiące prawa, z wyjątkiem miast Prus Królewskich, z Gdańskiem na czele. 

Nawiasem mówiąc, największe szanse na wyegzekwowanie uporządkowanej zabudowy pojawiały się w okresie odbudowy po pożarze, zmora miast była więc jednocześnie okazją do modernizacji. Nie znaczy to, że miasta były zabudowane chaotycznie. Przeciwnie, wiele z nich powstało na fali lokacji na prawie niemieckim (magdeburskim, chełmińskim) i parcele w ich centrach wytyczono precyzyjnie, z monotonną wręcz regularnością. Ze względu na postępujące już od XVI wieku upośledzenie prawne miast oraz biedę, w jaką wpadło wiele z nich, zabrakło jednak dostatecznie silnych instytucji, które mogły sprawnie kontrolować rozwój przestrzenny. 

W XVIII wieku, w rezultacie,między innymi, coraz gorszej sytuacji politycznej i zniszczeń wojny północnej, uświadomiono sobie potrzebę zreformowania miast. Chodziło o reformy ekonomiczne, ale także o roztoczenie większej kontroli nad zabudową oraz stanem ulic. Prym wiodła stolica państwa, gdzie od 1743 roku działała Komisja Brukowa pod przewodnictwem słynnego marszałka Franciszka Bielińskiego. Dalsze zmiany przyszły wraz z wstąpieniem na tron ostatniego króla Polski, a początki prawa budowlanego w Warszawie (nie licząc pewnych przepisów istniejących od czasów Wazów w obrębie dawnego wału obronnego Zygmunta III) datują się na rok 1764. W latach 60. XVIII wieku powstała Komisja Dobrego Porządku (Boni Ordinis). Warszawską Komisję powołał król w 1765 roku 4. Urząd marszałkowski, odpowiedzialny za stan miasta, mógł więc wprowadzać ograniczenia w dysponowaniu parcelami. 

Co było przedmiotem działań tych osiemnastowiecznych organów? Przede wszystkim zapobieganie pożarom 5: zakazywano wznoszenia budynków drewnianych, dopuszczano jedynie ogniotrwałe pokrycia dachowe oraz wyrzucano poza centrum te warsztaty pracy, w których stosowano otwarte paleniska (na przykład kuźnie). Do celów „urbanistycznych” należało udrażnianie ulic – w tym czasie ruch uliczny tamowały nierzadko chaotycznie stawiane kramy, a także parkany posesji. Dbano też o to, by parcele w centrum nie stały puste (nakazywano zabudowę pod groźbą konfiskaty). Okres reform miast zwieńczyło ustawodawstwo Sejmu Wielkiego – do życia powołano wyposażone w większe uprawnienia komisje porządkowe dla miast oraz przekształcono centralny organ policyjny (istniejący już od czasów Rady Nieustającej) w Komisję Policji Obojga Narodów. Wszystkie te reformy zmierzały do ujednolicenia kontroli nad coraz szybciej rozwijającymi się miastami. Dzięki temu jesienią 1791 roku można było uchwalić uniwersał dla całego państwa zakazujący budowy domów drewnianych i kładzenia strzech we wszystkich miastach królewskich. Na tym ustawodawstwo tego typu się skończyło, wkrótce nastąpił drugi i trzeci zabór. 

Okresy pruski i napoleoński były dla Warszawy przede wszystkim czasem zmian administracyjnych oraz rozwoju myśli państwowej recypowanej od zagranicznych potęg, w tym powstania policji budowlanej w miastach. W dziedzinie budownictwa warto zwrócić uwagę na obowiązujące od 1797 roku Pruskie Prawo Krajowe, które uprawniało policję budowlaną do interwencji na posesjach, na których stały domy zagrażające bezpieczeństwu przechodniów lub bliskie zawalenia się 6. W czasach napoleońskich złagodzono bezwzględne zakazy budowy drewnianych domów. Większe zmiany zaszły w prawie po ustanowieniu konstytucyjnego Królestwa Polskiego w unii personalnej z Cesarstwem Rosyjskim, czyli przejściu Warszawy pod zabór rosyjski. Stała się ona najpierw stolicą scentralizowanego tworu państwowego – zdarzenie dla niej bez precedensu – dzięki czemu pojawiły się nowe budynki użyteczności publicznej (wcześniej ograniczające się do budowli królewskich, Pałacu Rzeczypospolitej i koszar), lepsze nawierzchnie oraz przede wszystkim olbrzymie szanse rozwojowe 7. W 1815 roku zaczęła się też epoka nowoczesnej regulacji rozwoju miasta, jak jednak zobaczymy, kontekst polityczny po 1831 roku wciąż uniemożliwiał wprowadzenie nowoczesnych przepisów. 

Wpływ regulacji prawnych na zabudowę Warszawy jest tematem wielowymiarowym, tu zdołam omówić wyłącznie najważniejsze uwarunkowania, pogrupowane w kilka kwestii. Należały do nich: 1 pozaregulacyjne wpływy na kształt zabudowy (kredyty, przemysł budowlany), 2 przepisy budowlane, 3 kształt parcel i siatki ulic oraz związane z nimi plany urbanistyczne. 

1 

Na zabudowę, poza czynnikami regulacyjnymi, wpływała przede wszystkim ekonomia. Była to kwestia możliwości wytwórczych. Surowe przepisy dotyczące bezpieczeństwa budynków mogły powodować zastój w budownictwie, zwłaszcza w mniejszych miastach, gdzie mieszczan w pierwszych dekadach XIX wieku nie było stać na stawianie wyższych murowanych domów. Po 1815 roku Warszawa była najważniejszym ośrodkiem administracyjnym (później, po 1864 roku, spadła do rzędu miast prowincjonalnych Cesarstwa Rosyjskiego), także ośrodkiem przemysłowym (z przemysłem żelaznym na czele) oraz ważnym węzłem kolejowym 8. Odradzający się po 1795 roku kapitalizm znajdował w stolicy propagatorów, na przykład dostawców dla armii (do 1831 roku, czyli dopóki istniała niezależna armia polska). Potem, po włączeniu Królestwa w granice celne Rosji w 1851 roku, to tu lokowano wielkie zakłady przemysłowe eksportujące swoje towary aż na wschodni kraniec Azji; Warszawa stała się największym obok Łodzi ośrodkiem przemysłu w regionie. To sprawiło, że zabudowa stosunkowo szybko dotarła do odległych, wyznaczonych jeszcze w 1775 roku granic miasta w obrębie wałów Lubomirskiego. Motywy kierujące prawodawcami zaczęły więc ewoluować: od troski o stawianie jak najwyższych domów murowanych (zwłaszcza w rejonie centralnym) po starania o ograniczanie ich wysokości. 

Na zabudowę starano się wpływać za pomocą kredytów miejskich. Po 1815 roku pojawiły się dwa rodzaje taniego kredytu udzielanego na budowę nowych kamienic: skarbowy fundusz budowlany dla Warszawy (udzielał większych kredytów) i tak zwany fundusz żelazny miejski (mniejsze kredyty) 9. Takie pożyczki (najwyżej na połowę kosztów budowy) można było uzyskać po spełnieniu podstawowych warunków, czyli zaprojektowaniu budynku z pewną minimalną liczbą kondygnacji oraz w technice murowanej. Szczegóły różniły się w zależności od lokalizacji. Była to więc zachęta do budowania domów wyższych (przynajmniej jednopiętrowych) i murowanych, szczególnie przy centralnych ulicach uznawanych za ważne (nazywanych wówczas pryncypalnymi) oraz drogach wylotowych. Dzielono je na trzy klasy: pierwsza i druga obejmowały ulice w centrum miasta. W ten sposób propagowano budowę większych kamienic, a warunki preferencyjne dla dużych inwestorów nasiliły się po 1831 roku. Fundusz państwowy zakończył działalność w 1839 roku, a jego zasoby trafiły do Banku Polskiego; fundusz miejski miał działać przez kolejne dziesięciolecia, samofinansując się ze spłat, jednak w 1868 roku został zamrożony w ramach represji po powstaniu styczniowym. 

Projekt przebudowy kamienicy przy ul. Nowowiejskiej nr hip. 5507 przy placu zwanym Rondo (dziś plac Zbawiciela) – przekrój; ŹRÓDŁO: ZE ZBIORÓW INSTYTUTU SZTUKI PAN

Z finansowaniem budownictwa łączy się kwestia cykli koniunkturalnych w mieście. W drugiej połowie XIX wieku zaczęły się one wpisywać w rytm ogólnoeuropejski. Na pogorszenie się warunków budowy domów mieszkalnych wpłynęło okresowo zamrożenie kredytowania, ale w 1870 roku powstało Towarzystwo Kredytowe Miasta Warszawy, które wspierało pożyczkami hipotecznymi właścicieli już powstałych kamienic. To zmieniło cykl inwestycyjny i wpłynęło na dalszy rozwój spekulacji budowlanej polegającej na stawianiu przez jednego inwestora wielu kamienic finansowanych z pożyczek na hipotece poprzednich i ich szybkie odsprzedawanie. Krach na giełdzie wiedeńskiej w 1873 roku paradoksalnie wpłynął ożywczo na budownictwo mieszkaniowe, gdyż kapitały zaangażowane w inne przedsięwzięcia zostały skierowane na tę właśnie działalność; obiecywała ona nie najgorszy zwrot w warunkach ogólnej recesji. Nowa zabudowa w Warszawie rozwijała się falowo w wyniku koniunktury, a nie potrzeb społecznych 10: w latach 70., potem 90. XIX wieku oraz ponownie po 1909 roku. Okresy między tymi boomami charakteryzował spadek aktywności budowlanej związany z kryzysami gospodarczymi (na przykład w pierwszych latach XX wieku) 11. 

2 

Po 1815 roku Warszawę zaczęto intensywnie rozbudowywać dzięki dobrej woli nowego władcy, Aleksandra I Romanowa. Nakazał on budowę nowych gmachów publicznych i nadanie miastu ładu przestrzennego. W związku z tym już w 1816 roku wrócono do zakazu budowy domów z drewna. 

Złoty okres prawa budowlanego rozpoczął się w 1820 roku, gdy namiestnik wraz z Radą Administracyjną uchwalili Przepisy ogólne policji budowniczej dla miast w Królestwie Polskim 12. Były to dość rygorystyczne wytyczne, bazujące na dorobku komisji Boni Ordinis, dążące oczywiście do zmniejszenia ryzyka pożarów. Zakazano między innymi remontu domów drewnianych, aby stopniowo pozbyć się tych niebezpiecznych obiektów. Utrzymano zakaz stawiania niemurowanych kominów oraz krycia budynków strzechami. Zadbano o minimalne wysokości kondygnacji oraz proporcje i kolor fasad: wysokość dachu nie mogła przekraczać jednej trzeciej szerokości frontu, a do malowania fasad zakazano używania jaskrawych farb. Wprowadzono też obowiązek budowy nowych domów zgodnie z mającymi powstać planami regulacyjnymi miast, ustalającymi linię zabudowy tak, by nowe szeregi domów tworzyły jednolite pierzeje. Istniejąca przy Komisji Rządowej Spraw Wewnętrznych Rada Budownicza (ustanowiona w 1817 roku) zatwierdzała plany nowo powstających domów, co pozwalało na dość dokładne kontrolowanie wyglądu i solidności zabudowy. 

Przepisy z 1820 roku były najogólniejszym prawem budowlanym, jakie zostało uchwalone przez władze Królestwa. W późniejszych ustawach, przyjmowanych do wybuchu powstania styczniowego, pojawiały się między innymi wytyczne co do konstrukcji schodów czy zakaz zastawiania chodników, jednak wraz z postępującym procesem ujednolicania prawnego Królestwa Polskiego i Cesarstwa Rosyjskiego (rozpoczętym po 1831 roku) traciły na znaczeniu prawa uchwalone przez Radę Administracyjną Królestwa (choć przepisy z 1820 roku nigdy formalnie nie zostały anulowane 13). W coraz szerszym zakresie egzekwowano za to prawa budowlane Cesarstwa. Co ważne, po 1831 roku, ze względu na trudności z budowaniem nowych domów przez wciąż niezamożne mieszczaństwo, uchylono bezwzględny zakaz stawiania domów drewnianych. 

Do narzędzi planistycznych tego okresu należało między innymi wywłaszczanie posesji, by umożliwić regulację ulic. Wywłaszczenie każdorazowo podlegało regulacji prawnej na centralnym poziomie ustawodawstwa Królestwa, nie było więc łatwe do przeprowadzenia. Charakterystycznym wątkiem „estetyzacji” zabudowy centrum miasta był też zakaz zamieszkania ludności żydowskiej przy ważniejszych ulicach (rewir żydowski formalnie zniesiono w 1862 roku). 

Kontrola powstających budowli zależała wyłącznie od urzędników i ich kompetencji. Największy nacisk kładziono zawsze na najłatwiejsze w kontroli budynki rządowe. Pod koniec wieku rozpowszechniła się praktyka urządzania konkursów na najważniejsze nowe gmachy publiczne. Wygląd miasta zależał jednak w dużej mierze od domów prywatnych, a w ich przypadku przepisy egzekwowano przede wszystkim – nie tylko w Królestwie Polskim – poprzez kontrolę wysokości zabudowy oraz kształtu podwórek, co miało wpływ na rozplanowanie przestrzenne kamienic. Decydującą rolę odgrywały tu przepisy rosyjskie, gdyż w 1870 roku władze rosyjskie rozciągnęły działanie cesarskiej ustawy budowlanej z 1857 roku na Królestwo Polskie. Była to jednak, jak dowodziła Jadwiga Roguska, ustawa bardzo ogólna, a szczegóły miały zostać wypracowane przez rady miejskie, co rzeczywiście nastąpiło w większych miastach (na przykład w Moskwie i Petersburgu w 1882 roku). Warszawa została pozbawiona szans na własny samorząd, a jej władze nie miały prawa tworzyć szczegółowych przepisów, dlatego istnieje hipoteza, że po 1882 roku warszawscy architekci zaczęli sugerować się przepisami petersburskimi. Jeśli chodzi o kształt kamienic, to już od 1858 roku istniał przepis przeciwpożarowy nakazujący projektowanie minimalnego podwórza o wymiarach 30 na 30 stóp, czyli 83,5 metra kwadratowego 14. Ten przepis – a tym bardziej petersburski, wymagający około 137 metrów kwadratowych, którego część architektów przestrzegała – narzucał twarde warunki, przez co wymusił obrzeżną zabudowę działek, z wąskimi, jednotraktowymi oficynami, w których znajdowały się trudne do wietrzenia mieszkania. Znacznie różnił się on od przepisów obowiązujących w Paryżu, Berlinie czy – szczególnie – Wiedniu, gdzie przyjęto o wiele mniejsze minimalne wymiary podwórzy, w zamian zaś ustalano minimalną powierzchnię podwórza także procentowo w stosunku do powierzchni działki. Dzięki temu można było bardziej elastycznie kształtować plany kamienic. Co więcej, w Berlinie od 1887 roku zezwalano na tworzenie wspólnych podwórek dla kilku posesji (takie grupy zwano Hofgemeinschaften – wspólnotami podwórzy), przy czym licząc wskaźnik powierzchni, dodawano powierzchnie podwórzy rozciągających się między kilkoma domami tworzącymi wspólnoty 15. 

Do końca zaborów stosowano się do ograniczenia znanego z rosyjskiego prawa budowlanego: wysokość domów nie mogła przekraczać szerokości ulicy, przy której stały, a maksymalna wysokość kondygnacji wynosiła 6 łokci (około 3,45 metra), co sprawiało, że większość nowszych kamienic miała do czterech kondygnacji. Niekiedy stosowano furtkę prawną: przesuwano linię zabudowy w głąb działki (uzyskiwano dzięki temu większą szerokość ulicy) lub nadbudowywano jeszcze jedno piętro mansardowe, nieco wycofane z lica budynku. W okresie przed rewolucją 1905 roku budowniczowie kamienic przestali stosować się do tych zasad, powołując się na argumenty higieniczne (większa liczba kondygnacji miała być szansą na mniejszą gęstość ich zaludnienia). Ostatecznie do 1914 roku normy dotyczące wysokości domów przestały być egzekwowane i w Warszawie pojawiło się sporo „wieżowców” o siedmiu piętrach 16. Powodowało to chaos urbanistyczny – wysoką zabudowę wprowadzano także w rejonie nisko zabudowanego historycznego centrum, na przykład przy Trakcie Królewskim. W XIX wieku również Paryżu i Berlinie pozwolono wznosić kamienice wyższe niż 17 metrów – mogły nieco przekraczać 20 metrów, ale dotyczyło to głównie nowych fragmentów miast, poza tym obowiązywały tam przepisy jednolite dla całych dzielnic i nie dopuszczano do stawiania tak wysokich kamienic jak w Warszawie 17. Warszawa ma więc dłuższą tradycję wysokiej zabudowy, z sukcesem kontynuowaną po 1989 roku. 

3

Kształt parcel w mieście zależał od różnych czynników. Obok Starego i Nowego Miasta, regularnych założeń lokacyjnych, wiele parcel, między innymi wzdłuż Traktu Królewskiego, było pozostałościami działek rolnych, którymi w przeszłości uposażano wójtostwo i kapitułę warszawską, a później ulegały one parcelacji. Nieregularność i pewien chaos w układzie przestrzennym miasta wynikały z dziedzictwa dawnych jurydyk, które tworzyły niezależne od Starej Warszawy organizmy miejskie o własnych prawach. Ich układ powstawał w rezultacie planowego wytyczenia. Szczególnie regularne były na przykład rynek jurydyki Tłumackie i późniejszy plac o tej samej nazwie, założenie okolic rynku Bielina – późniejszego placu Zielonego, a dziś J.H. Dąbrowskiego – oraz osi ulicy Marszałkowskiej 18. Układ parcel zachował się zwykle bez większych zmian po scaleniu prawnym miasta i jurydyk w 1791 roku, wzmacniając wrażenie niekoherencji planu miasta. 

Projekt przebudowy kamienicy przy ul. Nowowiejskiej nr hip. 5507 przy placu zwanym Rondo (dziś plac Zbawiciela) – plan sytuacyjny; ŹRÓDŁO: ZE ZBIORÓW INSTYTUTU SZTUKI PAN

Układ ulic mógł ulec zmianie w wyniku uchwalania planów regulacyjnych, ale dotyczyły one przede wszystkim obrzeży centrum (na przykład wylotowej ulicy Leszno czy rozplanowanego na nowo w 1835 roku centrum Pragi, wciąż zrujnowanej po zniszczeniach walk przełomu XVIII i XIX wieku 19). Dość gęsto zabudowane centrum Warszawy było trudnym materiałem do przebudowy, zmiany ograniczały się do przebiegu niektórych ulic. Większy wpływ na wygląd centrum mógł mieć generalny plan regulacji miasta, jaki miał przygotować Komitet do Sporządzenia Ogólnego Planu Regulacyjnego Ulic i Placów Miasta Warszawy (działał od 1856 roku do powstania styczniowego). Planu nie zdążono stworzyć, a do największych sukcesów działalności Komitetu należało poszerzenie w 1864 roku fragmentu Krakowskiego Przedmieścia w miejscu, gdzie później wzniesiono pomnik Adama Mickiewicza (wówczas stały tam domy). Wytyczono też wówczas nowe ulice, na przykład hrabiego Berga (dziś Traugutta) i Włodzimierską (dziś Czackiego). Cieniem na tym okresie położyła się budowa na Żoliborzu cytadeli i otaczających ją fortów: pozbawiła miasto kwitnącej dzielnicy, w dodatku przepisy z 1844 i 1896 roku zakazały zabudowy jej szeroko pojętej esplanady, blokując rozwój miasta ku północy. 

Po powstaniu styczniowym funkcje planistyczne przejęło kilka urzędów, w tym Wydział Budowlany Rządu Gubernialnego oraz odpowiedni wydział magistratu. Układy nowych ulic na obrzeżach centrum miasta powstawał zwykle w rezultacie przedłużania istniejących ulic i parcelowania nowych terenów na regularne działki pod budowę kamienic czynszowych. Te względy kierowały też wytyczaniem ulic „spekulacyjnych”, których wartość komunikacyjna była niewielka – na przykład Kapucyńskiej, Dowcip czy Sadowej (dziś ks. Skorupki) – a ich rola polegała głównie na skomunikowaniu nowo parcelowanych działek pod kamienice czynszowe. Parcelacji ulegały też większe folwarki zachowane na południowych peryferiach (na przykład Świętokrzyski, Koszyki) czy teren dawnego szpitala Dzieciątka Jezus w rejonie placu Wareckiego. Zwraca uwagę charakterystyka rozwoju własności prywatnej w mieście, w którym nie dokonała się żadna większa rewolucja (na miarę tej we Francji), a ziemianie zachowali majątki do początku XX wieku. Jedyną gwałtowniejszą zmianą tego typu było wywłaszczenie niektórych instytucji kościelnych i parafialnych w ramach represji po 1864 roku. Taki los spotkał na przykład dobra należące do kościoła Świętego Krzyża. Do bardziej istotnych przebić ulic należało przebicie Miodowej do Krakowskiego Przedmieścia w latach 80. XIX wieku. 

Wszystkie te działania tylko w niewielkim stopniu wpływały jednak na kształt parcel i regularność układu ulic. Nietypowe kształtem parcele w mieście występowały wokół historycznego centrum, na przykład wydłużone działki przy Nowym Świecie i Nalewkach czy skośnie ścięte przy dawnych poprzecznych do układu ulicach wylotowych z miasta (na przykład ulicy Twardej, która w XIX wieku znajdowała się już w obrębie centrum). Dalej od centrum panowała większa regularność i dostosowanie do rzutów dojrzałej kamienicy czynszowej, sporym urozmaiceniem było diagonalne założenie Augusta Moszyńskiego z 1768 roku łączące koliste place w dzielnicy południowej, które generowało dużą liczbę trudnych do zagospodarowania trójkątnych parcel zabudowywanych w XIX wieku. Poza tym założeniem oraz planem dla Pragi z 1835 roku nie pojawiły się w mieście żadne ambitniejsze założenia urbanistyczne. 

Te uwarunkowania sprawiały, że układu i zabudowy miasta nie dało się uznać za do końca „racjonalne”. Z północy na południe wiodła niewystarczająca liczba szerszych ulic, brakowało terenów zielonych w niereprezentacyjnych dzielnicach (na przykład na Woli), a zróżnicowana wysokość budynków dawała wrażenie nieporządku. Specyfika ta wynikała jednak z rozmiaru miasta, jego niezwykle szybkiego wzrostu demograficznego (od niecałych 100 tysięcy mieszkańców w 1815 roku, poprzez 200 tysięcy około roku 1860, do prawie 900 tysięcy w 1914 roku), braku samorządu (aż do 1914 roku!) oraz pewnego chaosu w kompetencjach władz rosyjskich, dla których najważniejsze było niedopuszczenie do kolejnych powstań. Wszystkie te okoliczności nie tłumaczą jednak faktu, że do 1914 roku zabudowa uległa zbytniemu zagęszczeniu. Stało się tak między innymi także dlatego, że w latach 80. XIX wieku Warszawa została obudowana pasem fortów i nie miała szans na większe inkorporacje terenów sąsiednich. 

Miasto było też niedofinansowane, a jego kłopoty zaczęły się wraz z narzuceniem mu kosztów budowy cytadeli. Włodarze miasta woleli nie brać dużych pożyczek na przedsięwzięcia miejskie, zresztą wszystkie większe projekty inwestycyjne musiały być zatwierdzone w Petersburgu. Do miasta należał niewielki procent parcel, a brak finansów nie dawał nadziei na zmianę tego stanu rzeczy (podczas gdy na przykład miasta niemieckie zaczęły w końcu XIX wieku akcję masowego wykupu parcel znajdujących się w rękach prywatnych). Z wymienionych tu powodów władze Warszawy nie miały możliwości szerszego wpływania na rozwój miasta (oraz jego zabudowy), nie powstały też śmiałe projekty urbanistyczne (choć podejmowano próby regulacji dzielnic peryferyjnych 20), w dodatku proces wydawania pozwoleń na budowę nie był wolny od korupcji. 

W XIX wieku przykładano wielką wagę do indywidualnego prawa własności, także w znajdującej się pod zaborem rosyjskim Warszawie, dlatego podstawową „jednostką budowlaną” w miastach europejskich była pojedyncza parcela, a nie ciąg uliczny. Na Zachodzie sytuacja zaczęła się jednak zmieniać pod koniec wieku. Demokratyzacja w miastach (w Niemczech pisało się nawet o „socjalizmie municypalnym”) doprowadziła do rozszerzenia zadań samorządu i pojawienia się nowego typu myślenia, wykraczającego poza prymat świętego prawa własności poszczególnych właścicieli domów. 

Tego typu myślenie władz miasta nie urzeczywistniło się w Warszawie, choć dziennikarze, architekci i inżynierowie apelowali o to w prasie. Warszawa końca XIX wieku nadal była zarządzana w podobny sposób jak na jego początku. O brzemieniu dziedzictwa rosyjskiego świadczy historia Warszawy międzywojennej: zabudowa centrum miasta pozostała zasadniczo bez zmian, a wszystkie ciekawe projekty urbanistyczne pojawiły się na jego obrzeżach (na Żoliborzu, Saskiej Kępie, Powiślu, Polach Mokotowskich).