Dawny biurowiec koncernu Alstrom w Saint-Denis – przekształcony z inicjatywy architektonicznego kolektywu architektonicznego 6B w kulturalny inkubator służący lokalnym inicjatywom artystycznym – jest teraz częścią planu rozwoju północnego przedmieścia Paryża; FOT. EUTROPIAN/CREATIVE COMMONS
W ostatnich latach obserwujemy zjawisko tymczasowego zasiedlania i użytkowania nieruchomości, będące reakcją na problem pustostanów w Europie i Ameryce Północnej. Tymczasowe użytkowanie pojawia się w bardzo różnych kontekstach społecznych, ekonomicznych, politycznych, urbanistycznych i architektonicznych, termin ten obejmuje zatem wiele różnorodnych działań, w tym projektów kulturalnych, inicjatyw społecznych i programów komunalnych, a także przedsięwzięć komercyjnych.
W niektórych miastach, między innymi Berlinie, Lipsku czy Detroit, coraz większa liczba opuszczonych lokali była wynikiem geopolitycznej restrukturyzacji i przemian demograficznych 1. Z kolei kryzys gospodarczy 2008 roku spowodował, że wiele europejskich i północnoamerykańskich miast i regionów ucierpiało z powodu zaniechania czy wycofania działalności gospodarczej z różnego rodzaju przestrzeni komercyjnych. Opustoszałe budynki biurowe w Rotterdamie, puste lokale sklepowe na brytyjskich lub portugalskich ulicach handlowych, opuszczone budynki mieszkalne w Rydze, zamknięte kina w Rzymie czy upadłe hotele w Hiszpanii to objawy kryzysu gospodarczego, ale nie tylko: świadczą one również o braku przejrzystości i elastyczności w zarządzaniu nieruchomościami – zarówno przez właścicieli publicznych, jak i prywatnych.
Pierwsze próby teoretycznego opisania problemu tymczasowego wykorzystania nieruchomości opierały się na eksperymentach podejmowanych przez artystów, architektów i aktywistów w Berlinie w ostatnich dwóch dekadach XX wieku 2.W doświadczeniach tych wypracowano do pewnego stopnia uporządkowane podejścia; do angażowania się w projekty tymczasowego użytkowania nieruchomości zaproszono też nowych aktorów: organy miejskiej administracji, biura architektoniczne, agencje rozwoju i komercyjne firmy. Coraz więcej mówiono na temat tymczasowego wykorzystania przestrzeni i spektakularnej transformacji Berlina, przekształcającego się w stolicę kultury, oddolną taktykę tymczasowego wykorzystania przełożono zaś na strategię rewitalizacji miast, dając gminom, właścicielom nieruchomości i deweloperom możliwość wykorzystania kreatywnej energii i wsparcia społeczności w procesie rewitalizacji czy w „wypromowaniu” konkretnych nieruchomości.
Wspólnym elementem znanych definicji tymczasowego wykorzystania przestrzeni jest postrzeganie tego działania jako wykraczającego poza zwykłe funkcjonowanie rynków nieruchomości, podkreślanie „intencji użytkownika, dewelopera czy planisty, aby dane zastosowanie było tymczasowe” 3; innymi słowy, „te rozróżnienia zakładają, że tymczasowe zastosowanie ma charakter wtórny lub prowizoryczny, doraźny, jest zastępstwem lub substytutem preferowanej stałej funkcji”4. W wielu przypadkach tymczasowe wykorzystanie przestrzeni stało się jednak integralnym elementem planowania długoterminowego, co umożliwiło eksperymentowanie z różnymi funkcjami i grupami docelowymi, zanim ostatecznie zostanie ustalony program i plan rozwoju. W tym sensie tymczasowe wykorzystanie przestrzeni nie ogranicza się do marginalnych, nietypowych czynności, a przyczynia się raczej do transformacji planowania. Tymczasowe wykorzystanie wymaga „ponownego przemyślenia pewnych ortodoksyjnych, typowych zasad rozwoju urbanistycznego, w szczególności skali czasowej, narzuconej w konwencjonalnych modelach planowania przestrzennego; sposobów rozumienia użytkowania, w odniesieniu do którego planowane i projektowane są obiekty; oraz sposobów wypracowywania i realizowania wartości poprzez kreowanie przestrzeni miejskich”5.
ORGANIZACJA TYMCZASOWEGO UŻYTKOWANIA: WYPRACOWYWANIE POLITYKI DZIAŁANIA NA PODSTAWIE PRAKTYKI
Pustostany są niebagatelnym obciążeniem pod wieloma względami: dla właścicieli oznaczają wzrost kosztów utrzymania nieruchomości, zmniejszają żywotność i wartość całych dzielnic miasta, a także mogą prowadzić do pogłębiania problemów społecznych. Najlepszy możliwy scenariusz polegałby na przekształcaniu pustostanów tak, by zaczęły pełnić nowe funkcje, z korzyścią dla wszystkich: właściciele zyskują na redukcji kosztów i zachowaniu budynku, użytkownicy otrzymują dostęp do niedrogich miejsc pracy i mieszkań, mieszkańcy cieszą się rewitalizowanymi dzielnicami, sklepy korzystają ze zwiększonego ruchu i sprzedaży, pojawiają się także nowe możliwości pracy i perspektywy zawodowe w dziedzinach związanych z projektowaniem. W ostatnim dziesięcioleciu, na postawie eksperymentów i obserwacji spontanicznie zachodzących procesów, władze administracyjne stopniowo rozpoznawały potencjał tymczasowego wykorzystania i proponowały różne rozwiązania w odpowiedzi na to wyzwanie.
W przekazanym przez gminę Saint-Denis dawnym garażu, kolektyw Cochenko stworzył warsztat stolarski i drukarnię; FOT. EUTROPIAN/CREATIVE COMMONS
Istnieje wiele możliwych stanowisk czy interpretacji potencjalnej roli administracji lokalnej we wspomaganiu lub wręcz organizowaniu tymczasowego użytkowania przestrzeni. Z jednej strony prawodawcy stoją przed dylematem, jak w ramach instytucjonalnych zachować elastyczność i tempo charakterystyczne dla praktyki tymczasowego użytkowania. Na przykład Departament Rozwoju Rady Miasta Berlina (Senatsverwaltung für Stadtentwicklung und Wohnen) zlecił przeprowadzenie badań na temat tymczasowego użytkowania 6 i zorganizował spotkania konsultacyjne, na których omawiano rezultaty badań; jednak wynikające z nich wnioski i ostateczne zalecenia nie doprowadziły do powstania oficjalnych ram organizacyjnych. Jednocześnie administracja waha się, czy ingerować w rynek prywatnych nieruchomości, chociaż, jak napisała Jaïra Mees-Bolle, prawniczka z międzynarodowej kancelarii NautaDutilh, w kontekście ustawy regulującej kwestie squatów i pustostanów prawa własności „należy zrównoważyć z interesem publicznym, tak aby zapobiec uciążliwościom, niszczeniu przestrzeni miejskiej i spadkowi wartości sąsiednich nieruchomości […], zwłaszcza gdy przestrzeń jest zasobem deficytowym […], a zatem pustostany jako systemowe zjawisko są niedopuszczalne” 7. Jak wyjaśnia Gabor Everraert, kierownik projektu w Gminie Rotterdam:
Władze gminy powinny wkraczać tam, gdzie mogą pomóc stronom widzącym w danym miejscu czy budynku potencjał, i pomagać w takich sprawach, jak uzyskanie pozwolenia na budowę czy użytkowanie gruntów. […] Zamiast przejmować dowodzenie gmina powinna wspierać niejako z boku, pomagając osobom realizującym takie projekty uniknąć oczywistych błędów. Zbyt duże zaangażowanie ze strony gminy oznacza także zaangażowanie polityczne, bez którego te projekty mogą się całkiem dobrze obejść 8.
Organy administracji lokalnej opracowały różne mechanizmy wsparcia tymczasowego użytkowania: poprzez tworzenie przejrzystych raportów ze stanu nieruchomości w mieście, pośredniczenie między właścicielami i użytkownikami, wprowadzanie podatków, ulg podatkowych i zachęt, dofinansowanie projektów, udzielanie pozwoleń, a także tworzenie struktur lub mechanizmów łączących wszystkie wyżej wymienione instrumenty.
PRZEJRZYSTOŚĆ
Tymczasowe użytkowanie znacząco ułatwia klarowna wizja rozwoju nieruchomości wypracowana przez administrację publiczną, a także istnienie odpowiednich instrumentów polityki publicznej. Jeżeli administracja publiczna dąży do wykorzystania nieruchomości i pragnie zniechęcić prywatnych właścicieli do utrzymywania pustostanów, wymaga to odpowiedniego zrozumienia sytuacji tych lokali i gruntów, czyli dość szczegółowego zbadania stopnia obłożenia czy użytkowania nieruchomości, zarówno prywatnych, jak i publicznych. W wielu miastach dostępne są bardzo ograniczone informacje nawet na temat nieruchomości publicznych lub dane te są rozproszone po bazach danych należących do poszczególnych działów administracyjnych i pozostają praktycznie niedostępne dla obywateli i potencjalnych tymczasowych użytkowników. Niektóre miasta zebrały dane pochodzące z różnych wydziałów, stworzyły połączone bazy informacji o nieruchomościach publicznych i opracowały sposoby oszacowania pod tym względem również prywatnych nieruchomości.
De Ceuvel – obszar dawnej stoczni w północnej części Amsterdamu dzierżawiony od miasta przez grupę architektów, którzy po wygraniu przetargu przekształcili to miejsce w wielofunkcyjną, miejską enklawę. Działają tu inicjatywy kulturalne, prowadzone są biura, hostel, kawiarnia, ale także firmy zajmujące się rewitalizacją terenu i gospodarką odpadami; FOT. EUTROPIAN/CREATIVE COMMONS
Pod koniec lat 90. ubiegłego wieku administracja Paryża przystąpiła do rozwiązywania problemu pustostanów. W pierwszej kolejności zajęto się sklepami i lokalami usługowymi znajdującymi się na parterze 9. Atelier Parisien d’Urbanisme (APUR), gminna agencja zajmująca się badaniami, opracowała wiele metod, przy pomocy których inwentaryzowano lokale sklepowe i usługowe, drogą złożonego eksperymentu statystycznego. Próbując skorelować dane dotyczące przedsiębiorstw z informacjami uzyskanymi od miejskich służb podatkowych i w ten sposób stworzyć spis lokali na poziomie gruntu, pracownicy APUR napotkali wiele nieścisłości. Dlatego postanowili przeprowadzić badania terenowe.
W tym momencie zdecydowaliśmy się przeprowadzić dokładne badania. Począwszy od 2000 roku, co trzy lata, przez mniej więcej dwa miesiące grupa dwudziestu pięciu badaczy krąży po ulicach Paryża i zbiera informacje o wszystkich lokalach. […] Ponieważ czynność tę wykonujemy raz na trzy lata, możemy przegapić niektóre niezauważalnie zachodzące zmiany, ale z pewnością udaje się nam zidentyfikować najważniejsze trendy. Daje nam to dokładny i precyzyjny obraz handlu, dzięki czemu o ewolucji lokali sklepowych wiemy już prawie wszystko 10.
W 2011 roku władze miejskie Amsterdamu opublikowały interaktywną mapę wolnych terenów i lokali należących do miasta – „nieużytków” – zachęcając mieszkańców do realizacji pomysłów ich zagospodarowania. Już do 2013 roku ta miejska inicjatywa pomogła mieszkańcom w zrealizowaniu ponad osiemdziesięciu projektów tymczasowego użytkowania, począwszy od placów zabaw, parków i ogrodów, aż po obiekty gastronomiczne, tory BMX czy inkubatory przedsiębiorczości. Chociaż od 2011 roku, czyli od ustanowienia przepisów dotyczących pustostanów, właściciele lokali biurowych są zobowiązani do powiadomienia gminy, jeśli ich nieruchomość pozostaje niewykorzystana, to urzędnicy miejscy wciąż napotykają na utrudnienia w nanoszeniu prywatnych nieruchomości na ogólnodostępne mapy: „Mamy mapę pustych biurowców, którą nazywamy mapą debaty, ponieważ właściciele lokali zdenerwowali się i zagrozili pozwem, jeśli opublikujemy ją jako mapę pustostanów. Dlatego nazwaliśmy ją mapą debaty”11.
W Stanach Zjednoczonych od połowy 2000 roku coraz więcej samorządów zaczęło wydawać rozporządzenia dotyczące wymogu rejestracji nieużytkowanych nieruchomości (Vacant Property Registration, VPRO), które nakładają na ich właścicieli obowiązek rejestrowania pustostanów i opuszczonych lokali w odpowiednim urzędzie administracji lokalnej. Rejestry VPRO, często wymagające wniesienia opłaty rejestracyjnej i innych opłat lub depozytów ubezpieczeniowych, mają na celu uzyskanie bardziej miarodajnych danych o nieużytkowanych lub opuszczonych lokalach, a zarazem wymuszają – poprzez obciążenie kosztami – zwrócenie uwagi właścicieli na posiadane przez nich zasoby 12.
W niektórych przypadkach, gdy dostęp do informacji o nieruchomościach jest ograniczony lub upublicznianie danych związanych z własnością prywatną nie jest prawnie dozwolone, gminy często polegają na bazach danych utrzymywanych przez prywatne firmy, takich jak niemieckojęzyczna platforma Leerstandsmelder, dostarczająca przystępnych wizualizacji nieużytkowanych nieruchomości w sposób, który pomaga w uświadomieniu sobie powagi i skali problemu, ale nie gwarantuje szczegółowych danych dotyczących poszczególnych nieruchomości.
Niezależnie od przyjętych metod czy narzędzi kluczem do sukcesu badań mających na celu wspomaganie tymczasowego wykorzystania przestrzeni jest klarowność wizji, jaką kierujemy się w procesie inwentaryzacji – dzięki temu wszyscy interesariusze rozumieją sens mapowania pustych lokali. Jutta Kleedorfer, szefowa Einfach-Mehrfach, programu tymczasowego i wielofunkcyjnego użytkowania nieruchomości w Wiedniu, wyjaśnia: „Tego rodzaju inwentaryzacja musi leżeć w interesie obu stron, co sprawia, że nie jest odgórna, systematyczna, lecz opiera się na wkładzie i zaangażowaniu zainteresowanych” 13.
POŚREDNICZENIE I GWARANTOWANIE
Do tymczasowego użytkowania potrzebna jest nie tylko przestrzeń. Musi ona mieć właścicieli otwartych na nowe pomysły, którzy widzą potencjał tymczasowego wynajmowania niewykorzystanych nieruchomości po obniżonych cenach. Dotyczy to zarówno właścicieli prywatnych, którzy dostrzegają wartość działań związanych z utrzymaniem nieruchomości oraz z ich promocją, jakiej potencjalnie dostarczają tymczasowi użytkownicy, jak i właścicieli publicznych, takich jak gminy lub przedsiębiorstwa publiczne, które doceniają użyteczność społeczną tymczasowych zastosowań przestrzeni mogących stać się katalizatorem rozwoju gospodarczego.
Dawna stacja kolejowa na terenie Oberhafen w Hamburgu ochroniona przez władze miejskie przed rozbiórką i przeznaczona do tymczasowego użytku; FOT. EUTROPIAN/CREATIVE COMMONS
Gminy czy władze miejskie mają możliwość stworzenia pomocy w obu przypadkach: funkcjonariusze publiczni nie tylko mogą zaoferować do wykorzystania nieruchomości publiczne, ale także dopomóc w zaangażowaniu prywatnych właścicieli w tego rodzaju projekty. Clive Dutton, dyrektor zarządzający do spraw rewitalizacji londyńskiej gminy Newham, twierdzi:
Nasza pomoc polega na tym, że oferujemy praktyczne, pragmatyczne podejście do zasobów – takich jak grunty i nieruchomości – ale możemy pomóc także poprzez inicjatywę, czyli aktywne rozumienie naszych ustawowych obowiązków. Nasza rola polega na promowaniu projektów i udzielaniu im poparcia rady gminy, co do pewnego stopnia zwiększa zaufanie inwestorów komercyjnych czy korporacyjnych, którzy mogą potencjalnie wspierać takie projekty finansowo w ramach odpowiedzialności społecznej przedsiębiorstw 14.
Pomoc prawna jest kolejnym ważnym aspektem. Wiele gmin w Niemczech, w tym w Berlinie, oferuje wzory dokumentów, szablony projektów, schematy planowania budżetu i wytyczne dotyczące tymczasowego użytkowania 15. Podobnie w wyniku brytyjskiego rządowego projektu Meanwhile (dosłownie „tymczasem”), prowadzonego przez Wydział ds. Społeczności Lokalnych i Samorządu Lokalnego (Department for Communities and Local Government, DCLG ), kilka brytyjskich gmin, w tym w Glasgow czy Londynie, opublikowało standardowe szablony umów na użytkowanie tymczasowe nieruchomości, ułatwiające porozumienie między właścicielami a użytkownikami poprzez określenie warunków, celu i czasu trwania umowy, a także wysokości czynszu i wzajemnych zobowiązań.
Aby tymczasowe użytkowanie było bardziej atrakcyjne dla prywatnych właścicieli, obawiających się komplikacji prawnych lub złej prasy, San Francisco wprowadziło rozporządzenie, opracowane w 2010 roku pod nazwą Green Development Agreement, zapewniające deweloperom prawo do realizacji uprzednio zatwierdzonych planów budowy, bez obowiązku regularnego odnawiania pozwoleń, pod warunkiem, że w tym czasie teren zostanie udostępniony do użytku publicznego 16. W ramach wiedeńskiego programu Einfach-Mehrfach miejski zakład ubezpieczeń rozszerza ubezpieczenie nieruchomości publicznych również na tymczasowo użytkowane nieruchomości prywatne, zdejmując w ten sposób ciężar odpowiedzialności z barków właścicieli 17.
Oprócz otwartości ze strony właścicieli nieruchomości tymczasowe użytkowanie wymaga także zaangażowania grup potencjalnych użytkowników, potrzebujących dostępu do gruntów lub nieruchomości. Użytkownicy ci zazwyczaj mają „niewielkie zasoby finansowe, ale za to… znaczący kapitał społeczny i kulturowy, wiele energii i zaangażowania oraz dużą gotowość do improwizacji” 18. Grupy te, głównie wywodzące się z branży kreatywnej i kulturalnej, są gotowe zainwestować w przekształcanie przestrzeni w zamian za dostęp do niepowtarzalnych, inspirujących lokalizacji, które zyskają na atrakcyjności poprzez prowadzone w nich działania. Miasta, w których tymczasowe wykorzystanie przestrzeni stało się w ostatnich latach dość częstą i uregulowaną praktyką, nierzadko mają za sobą doświadczenia squatów – wylęgarni pokolenia aktywistów oraz „producentów” kulturalnych i kreatywnych, dysponujących umiejętnościami związanymi z zarządzaniem przestrzenią i rewitalizacją opuszczonych miejsc. Tymczasowe wykorzystanie ułatwiają również istniejące kanały komunikacji między sektorem publicznym, prywatnym i organizacjami pozarządowymi. Równocześnie miasta, w których aktywizm i kultura squatów są żywe, ale które nie zadbały o ramy prawne regulujące zbiorowe wykorzystanie pustostanów – takie jak na przykład Rzym – mają kłopot z ustaleniem transparentnych praktyk tymczasowego użytkowania.
Tymczasowe użytkowanie przestrzeni często jest krytykowane. Przypisuje się mu przyspieszanie gentryfikacji i grzech instrumentalnego traktowania aktywistów kulturalnych i animatorów kreatywności, których obecność wykorzystuje się w celu podnoszenia wartości nieruchomości i całych dzielnic. Dlatego jeżeli tymczasowe użytkowanie rozumie się jako element zrównoważonego rozwoju obszarów miejskich, należy zapewnić odpowiednią ochronę zarówno właścicielom, jak i użyt.kownikom poprzez starannie sformułowane umowy najmu i czytelne zasady szacowania wartości, uwzględniające inwestycję użytkowników w nieruchomość zarówno pod względem zasobów finansowych, jak i kreatywnej energii, którą oni wnoszą. Mówiąc o takiej misji, warto podkreślić pojawienie się nowych modeli rozwoju nieruchomości, modeli zakorzenionych w społeczności lokalnej, gdzie działanie nowych, odpowiedzialnych podmiotów finansowych i pomoc życzliwych władz miejskich umożliwi obywatelom i grupom artystów uzyskanie dostępu do własności poprzez zakup budynków, w których działają. Taką trans.akcję udało się przeprowadzić w przypadku ExRotaprint w Berlinie 19. Umiejętności związane z zarządzaniem, a także utrzymaniem i dbaniem o nieruchomości nabyte w trakcie ich tymczasowego użytkowania okazują się w tych procesach niezwykle przydatne.
Cottrell House w Londynie – budynek zarządzany przez agencję tymczasowego użytku Meanwhile Space jest przestrzenią coworkingu i edukacji w dzielnicy Wembley; FOT. EUTROPIAN/CREATIVE COMMONS
OPŁATY I ULGI DLA WŁAŚCICIELI
W ostatnim dziesięcioleciu w miastach europejskich i północnoamerykańskich opracowano różnorakie narzędzia, które pomagają właścicielom znaleźć nowe zastosowania dla opustoszałych nieruchomości: od pomocy prawnej i finansowej, przez kojarzenie partnerów, aż po ulgi podatkowe, karne opłaty, podatki i decyzje o zajęciu nieruchomości. Podatek od niewykorzystanych gruntów albo pustostanów może zasilić miejską kasę i ograniczyć spekulacje, gdyż zmotywuje właścicieli do korzystania z tych zasobów, podczas gdy ulgi podatkowe i inne zachęty finansowe mogą sprzyjać wprowadzaniu określonych funkcji i zastosowań do niewykorzystanych nieruchomości. Mimo to w wielu miastach propozycje wprowadzenia nowych podatków albo napotykają na duży opór – zarówno ze strony polityków i opinii publicznej – albo wymagają decyzji na poziomie krajowym, gdzie muszą konkurować z innymi priorytetami.
W 2000 roku władze Lipska wprowadziły przepisy określające sposób publicznego korzystania z prywatnych nieruchomości. Na podstawie umów upoważniających, opracowywanych przez Urząd Rewitalizacji Miasta i Rozwoju Budownictwa Mieszkaniowego, właściciele zapewniają publiczny dostęp do swoich lokali czy gruntów. W zamian otrzymują ulgę w podatku od nieruchomości na okres do dziesięciu lat. Jednocześnie są zobowiązani do ponownego zainwestowania w nieruchomość pieniędzy zaoszczędzonych na podatkach. Jeżeli właściciel zdecyduje się rozpocząć inwestycję na przedmiotowym gruncie przed wygaśnięciem umowy, ulgę należy spłacić 20.
W 2007 roku rząd Wielkiej Brytanii znowelizował ustawę o samorządzie lokalnym z 1988 roku i przyjął ustawową stawkę podatku od pustego mienia. Stopę podatku od nieruchomości zwiększono z 50 do 100 procent stawki podatku od użytkowanych lokali komercyjnych po upłynięciu pierwszego okresu (trzech lub sześciu miesięcy), w którym nieruchomość pozostaje pusta. Chociaż modyfikacja ta miała w zamierzeniu zachęcić właścicieli do ponownego wynajęcia lokali, przebudowy lub sprzedaży pustych budynków niemieszkalnych, to ze strony deweloperów pojawiły się głosy krytyczne. Twierdzono, że nowe prawo jest szkodliwe dla firm budowlanych, gdyż obciąża je tak bardzo, że niekiedy decydują się na wyburzenie obiektu, aby obniżyć sobie przedmiotowe podatki. Tymczasem ustawa o finansach samorządowych (Local Government Finance Act, LGFA) nadal zezwala na udzielanie zwolnień podatkowych od nieruchomości obejmowanych przez organizacje charytatywne czy organizacje pozarządowe nienastawione na zysk. Jeśli nieruchomość jest częściowo lub w całości zajmowana przez organizację non profit, której cele są „charytatywne lub w inny sposób filantropijne, lub religijne, lub dotyczące edukacji, opieki społecznej, nauki, literatury lub sztuk pięknych”, władze lokalne mogą przyznać nawet do 100 procent zwolnienia z podatku 21. Chociaż w zamierzeniu niekoniecznie miał to być instrument polityki tymczasowego użytkowania, możliwość obniżenia wydatków poprzez wykorzystanie nieruchomości w celach niekomercyjnych otworzyła znaczną przestrzeń do tymczasowego wykorzystania, dając ważny argument i motywację właścicielom lokali.
Władze stanu Waszyngton posłużyły się metodą kija, a nie marchewki i opodatkowały puste nieruchomości prawie sześciokrotnie wyższą stawką podatku niż ta obowiązująca dla nieruchomości mieszkalnych, a budynki w stanie ruiny obłożyły aż dwunastokrotnie wyższą stawką. Inne miasta stosują ulgi podatkowe, by bardziej świadomie stymulować tymczasowe użytkowanie: ustawodawcy w Nowym Jorku przygotowali rezolucję wzywającą Zgromadzenie Stanu Nowy Jork do przyjęcia projektu A.7823-A, Senat Stanu Nowy Jork uchwalił ustawę S.5810, a Gubernator Stanu zatwierdził przepisy przewidujące zwolnienie z podatku od nieruchomości dla prywatnych, niezasiedlonych nieruchomości, jeżeli są one wykorzystywane dla pożytku publicznego.
Prawo francuskie daje rządowi różne środki do walki z pustostanami, wśród nich najważniejsze jest prawo do konfiskaty każdej nieruchomości będącej własnością osoby prawnej i nieużytkowanej od ponad dwunastu miesięcy, w celu przekształcenia jej w mieszkania socjalne albo miejsce zakwaterowania w sytuacjach kryzysowych. W praktyce uruchomienie takich mechanizmów napotyka jednak na różne przeszkody, szczególnie na trudności w identyfikacji pustych budynków, a także w określeniu, które z nich mogą być przedmiotem konfiskaty.
W Holandii prawo z 2010 roku dotyczące squatów i pustostanów pozwala władzom miejskim na uchwalanie przepisów, które zmuszają właścicieli do zarejestrowania pustostanów i podjęcia konsultacji z władzami miejskimi w ciągu trzech miesięcy od momentu opuszczenia nieruchomości. Po zakończeniu konsultacji egzekutor może ocenić, czy nieruchomość nadaje się do użytku. Jeżeli dana nieruchomość pozostaje nieobsadzona przez co najmniej dwanaście miesięcy, zarząd miasta może wyznaczyć użytkownika (osobę fizyczną lub prawną), którego właściciel jest zobowiązany zaakceptować oraz zaproponować mu w ciągu trzech miesięcy warunki „odpowiednie, zgodnie z obiektywnymi kryteriami” albo zaoferować umowę najmu innemu kontrahentowi.
W Wielkiej Brytanii dla nieruchomości publicznych istnieje procedura zwana „Right to Challenge”, wprowadzona przez Ustawę o samorządzie lokalnym z 2011 roku, silnie motywująca do aktywności społeczności lokalne. Prawo to ułatwia organizacjom charytatywnym, organizacjom pozarządowym nienastawionym na zysk, grupom wolontariuszy i grupom społecznym ubieganie się o kontrakty na świadczenie usług i realizację zadań samorządowych, które według nich mogłyby funkcjonować lepiej. „Right to Challenge” w 2014 roku przyjęto także w Holandii.
Na widoczne rezultaty wprowadzenia wyżej wspomnianych i wielu innych przepisów trzeba będzie jeszcze poczekać. Chociaż gminy coraz lepiej rozumieją sens, potencjał, a także ryzyko związane z tymczasowym użytkowaniem nieruchomości, to zmieniający się kontekst gospodarczy przynosi wciąż nowe wyzwania dla administracji publicznej, uczącej się na doświadczeniach inicjatyw społecznych i starającej się angażować prywatnych właścicieli i deweloperów w realizację celów społecznych, kulturalnych i twórczych.
POZWOLENIA
Tradycyjne narzędzia planowania przestrzennego, takie jak plany zagospodarowania przestrzennego, mogą ograniczać pole działania w danym obszarze, ale nie narzucą zastosowań społecznych i wspólnotowych danej przestrzeni. Zastosowania oraz grupy użytkowników przestrzeni publicznych – zarówno stałe, jak i tymczasowe – w dużej mierze zależą od dostępności przestrzeni oraz przepisów i otoczenia prawnego na szczeblu lokalnym 22.
Nabrzeże półwyspu Sompasaari w Helsinkach udostępnione do publicznego użytku dzięki budowie nowego osiedla; FOT. EUTROPIAN/CREATIVE COMMONS
W opisie tymczasowego wykorzystania nieruchomości Peter Bishop i Lesley Williams nazywają to zjawisko „przejawem bardziej dynamicznej, elastycznej i adaptacyjnej urbanistyki, w myśl której miasto staje się bardziej wrażliwe na nowe potrzeby, wymagania i preferencje swoich użytkowników” 23. Taka responsywność wymaga bardziej elastycznych przepisów i procedur uzyskiwania pozwoleń, ponieważ obok braku informacji o stanie nieruchomości i ich właścicielach kolejną zasadniczą przeszkodą w tymczasowym użytkowaniu są złożone struktury biurokratyczne i nieelastyczne przepisy. Poważne bariery prawne – brak możliwości krótkookresowego wynajmu, obowiązek przeprowadzania procedur przetargowych czy publicznych konkursów na wszystkie, nawet drobne wydatki, wymóg pełnego ubezpieczenia i weryfikacji również krótkoterminowych użytkowników, nieelastyczny podział na strefy w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego czy obowiązkowe rozdzielenie funkcji komercyjnych od społecznych – utrudniają uruchomienie procesów tymczasowego wykorzystania przestrzeni. „Tradycyjne systemy prawne i planistyczne oparte są na prymacie środowisk postrzeganych jako stabilne i pewne dla inwestycji oraz na unikaniu kolidujących z sobą sposobów użytkowania gruntu” 24.
Ostatecznie, jak zauważają Bishop i Williams, elastyczna regulacja wymaga elastycznych przepisów: „istniejące ramy zagospodarowania i planowania przestrzennego same w sobie niekoniecznie utrudniają wprowadzanie zastosowań tymczasowych; przeszkadzają raczej konserwatyzm i niezdolność miejskich doradców i urzędników do podjęcia tych wyzwań”25.
Usprawnienie współpracy między administracją publiczną a inicjatywami obywatelskimi umożliwia również eksperymenty wykraczające poza standardowe ramy przepisów. Aby mogły zaistnieć takie projekty, jak Breakland na wyspie Zeeburgereiland czy De Ceuvel (nowa dzielnica zbudowana z wycofanych z użycia statków) w północnym Amsterdamie, władze miasta „rozluźniły normatywne warunki zagospodarowania terenu w planie miejscowym i zastąpiły je ogólnym warunkiem, że na powstającym terenie należy zachować zasady »bezpieczeństwa, czysto˝ˇści i higieny«. Oznaczało to ze strony władz Amsterdamu konieczność zmiany sposobu myślenia i zrezygnowania z części zakresu swojej władzy” 26.
Podobnie jak Amsterdam również inne miasta przyjmują elastyczne interpretacje niektórych przepisów. W Helsinkach place budowy mogą służyć jako tymczasowe przestrzenie do rekreacji, Gandawa zaś gwarantuje sześciotygodniowy termin rozpatrywania wniosków o tymczasowe użytkowanie i rozluźnia normy bezpieczeństwa. W Bremie, choć formalnie nie ma różnicy w przepisach bezpieczeństwa dotyczących krótkoterminowego i długoterminowego korzystania z nieruchomości, władze miasta przyjmują podejście zdroworozsądkowe i wymagają spełnienia wszystkich norm jedynie dla dłuższych okresów użytkowania. Podczas gdy wiele samorządów miast boryka się z problemem wyboru i dopasowania odpowiednich organizacji-użytkowników i odpowiednich terenów czy lokali, Brema zleca dobór lokatorów zewnętrznej agencji ZwischenZeitZentrale (ZZZ), dzięki czemu procedury przetargów publicznych nie spowalniają całego procesu.
GRANTY I POŻYCZKI
Chociaż niewiele gmin ma możliwość dotowania działalności tymczasowej lub inwestowania w nią, administracje publiczne mogą odciążyć projekty tymczasowego wykorzystania przestrzeni na wiele sposobów. W trakcie przebudowy gmachu Schieblock, od dawna opuszczonego biurowca w centrum Rotterdamu, gmina wykorzystała swój fundusz przeznaczony na rozwój branży kreatywnej, aby udzielić firmie deweloperskiej Codum pożyczki na renowację budynku. Pożyczka wynosiła dwieście tysięcy euro, z pięcioletnim okresem spłaty. Miała kluczowe znaczenie dla rewitalizacji budynku, gdyż żaden bank nie podjąłby ryzyka udzielenia kredytu, jeśli wnioskodawca nie przedstawiłby umowy wynajmu na okres co najmniej trzech do pięciu lat. Tymczasem dzięki krótkookresowemu wynajmowaniu biur, a także przestrzeni dla hoteli, barów i działań edukacyjnych, początkową inwestycję spłacono w ciągu trzech lat, Schieblock otrzymał zaś prestiżowe nagrody architektoniczne za transformację budynku.
Podobnie w Amsterdamie lokalny fundusz przeznaczony na wspieranie branży kreatywnej wykorzystano, aby pomóc Bureau Broedplaatsen w przekształceniu pustych budynków (na przykład Volkskrant) w przestrzeń dla inkubatorów biznesu, przy współpracy kreatywnych producentów i deweloperów, takich jak Urban Resort – fundacji dostosowującej puste budynki, by dało się je wykorzystać jako przestrzenie do pracy. Oprócz bezpośredniej pomocy finansowej i doradztwa w procesie przekształceń i rozwoju Bureau Broedplaatsen odgrywa także istotną rolę w poszukiwaniu kredytów lub dotacji na pokrycie nierentownych składników projektu. W Hamburgu agencja kreatywna gminy dysponuje rocznym budżetem w wysokości trzystu tysięcy euro na dofinansowanie tymczasowych zastosowań, obejmującym renowację, a także proces projektowania, planowania i uzyskiwania pozwoleń przez organizacje uczestniczące w projekcie.
W innych eksperymentalnych projektach tymczasowego użytkowania przestrzeni kluczową rolę odgrywa niezależność finansowa. Berlińska agencja Coopolis specjalizująca się w tymczasowych zastosowaniach otrzymała dotacje rządowe na organizację procesu zmian.
Żadna część dotacji publicznej nie była przeznaczona na opłacenie czynszu ani na inwestycję w przestrzeń jako taką. Od początku naszym celem była mediacja między właścicielem nieruchomości a sprzedawcą w dążeniu do tego, aby mogli oni uniezależnić się od dotacji 27.
STRUKTURY I MECHANIZMY
Przejrzystość, mediacja, zachęty, pozwolenia i dofinansowanie to najważniejsze elementy, którymi należy się zająć w ramach polityki tymczasowego wykorzystania nieruchomości. Kiedy wszystkie one składają się w całość, spełnione zostają warunki konieczne do przekucia tymczasowego wykorzystania w sukces – konieczne, lecz jeszcze niewystarczające. Sukces można osiągnąć tylko wtedy, gdy uczestniczące podmioty współpracują ze sobą: jeżeli prawodawcy na poziomie krajowym, wydziały administracji lokalnej, prywatni właściciele i potencjalni użytkownicy koordynują swoje działania poprzez tworzenie odpowiednich struktur współpracy. Struktury te wymagają elastycznych ram prawnych, umożliwiających szybki proces decyzyjny i zwiększoną wrażliwość na lokalne potrzeby i zasoby.
Mechanizmy pozwalające na tymczasowe wykorzystanie przestrzeni mogą być heterogeniczne – rozpoczynać się od otwartych konkursów na tymczasowe korzystanie z lokali należących do miasta, jak Pla Buits w Barcelonie, Meanwhile London na terenach poolimpijskich, krótkoterminowe wspólne użytkowanie w Warszawie, rzymskie Terre Pubbliche i Patrimonio di idee, Spazio Comune w Mediolanie. Po kilkukrotnym przetestowaniu, kiedy wypracowana zostaje regularna struktura, z konkursów rodzą się ramy organizacyjne: banki ziemi, organizacje miejskie, agencje.
Agencje tymczasowego wykorzystania nieruchomości odgrywają rolę mediatorów, jako „mechanizm wsparcia […], który łączy miejsca tym.czasowego zastosowania z podmiotami, które tych miejsc potrzebują” 28. Budują one powiązania między właścicielami a potencjalnymi użytkownikami, tworzą sieci, identyfikują zasoby zarówno po stronie właścicieli, jak i użytkowników. Mogą być prywatne, jak w przypadku Meanwhile Space w Londynie, Coopolis w Berlinie czy HausHalten w Lipsku, albo inicjowane z poziomu władz miejskich, ale działające poza nimi, jak na przykład ZZZ w Bremie – niezależne od gmin, ale współpracujące z nimi i wymieniające się informacjami, bez spowalniania przez biurokratyczną administrację. W koncepcji ZZZ decydujące są silne powiązania agencji z publicznymi i prywatnymi aktorami oraz ze środowiskiem kulturalnym i kreatywnym.
Mamy wiele budynków należących do miasta, a ZZZ kojarzy te lokale z ich potencjalnymi użytkownikami. Ponieważ dobrze zna zarówno projekty, jak i budynki, działa niejako w charakterze „tłumacza” między biurokratyczną administracją a ludźmi mówiącymi innym językiem.
To bardzo dobre rozwiązanie, taka instytucja pośrednicząca między klientami a administracją. […] Wcześniej mieliśmy normalną, tradycyjną – a więc konserwatywną – agencję, ale to nie działało. ZZZ wywodzi się ze środowiska kreatywnego, jest jego częścią, i w tym właśnie tkwi klucz do jej sukcesu 29.
Zapewnienie przejrzystości w zarządzaniu nieruchomościami publicznymi i prywatnymi, pośredniczenie między właścicielami nieruchomości i potencjalnymi użytkownikami, planowanie systemu zachęt (bodźców) do ponownego wykorzystania pustych lokali i przestrzeni, upraszczanie przepisów i procesu udzielania pozwoleń, zapewnianie finansowania lub udzielanie pożyczek – oto najważniejsze elementy polityki w zakresie tymczasowego użytkowania przestrzeni. Jednak prawdziwej innowacji w polityce miejskiej nie da się stworzyć bez kompleksowego wsparcia i pomocy ze strony różnych wydziałów i organów publicznych.
Innym ważnym elementem współpracy jest zaufanie. Dopóki różne podmioty – organizacje obywatelskie, studia projektowe, firmy deweloperskie i wydziały administracji miejskiej – czyli aktorzy projektów rewitalizacji, nie uświadomią sobie motywacji, celów i sposobów działania pozostałych interesariuszy, dopóty proces współpracy będzie trudno skoordynować. Zaufanie pomiędzy tymi aktorami ma kluczowe znacze.nie dla realizacji zamierzeń.
Chociaż tymczasowe użytkowanie przestrzeni nie jest lekarstwem na wszystkie bolączki miejskie, wielu komentatorów postrzega ową praktykę jako zwiastun bardziej zintegrowanego systemu planowania, w którym inicjatywy i organizacje obywatelskie zaprasza się do wzięcia udziału w procesie rewitalizacji, ale nie traktuje się ich instrumentalnie i nie wysługuje się nimi. Praktyka tymczasowego wykorzystania może stać się platformą, na której dopasowywane będą potrzeby i zasoby przestrzenne, a oddolne inicjatywy spotkają się z publicznymi strategiami rozwoju administracji – w sytuacji, kiedy upadek gospodarki miasta wymusza ponowne przemyślenie i przewartościowanie procesów miejskiego rozwoju.
Tłumaczenie z angielskiego: Dorota Wąsik
