STAN PRZESTRZENI
Jest miejsce w mieście, gdzie są dobre domy, bo przecież złych nikt nie wybrałby jako swojego miejsca do mieszkania, jednak nie jest to dobre miejsce do życia. Nie ma tam szkół i przedszkoli, domów kultury i kościołów, placów zabaw dla dzieci, miejsc spotkań, czyli placów i skwerów, nie ma parków, boisk, często brak sklepów, nawet chodników i nie wszędzie dojeżdża autobus, nie mówiąc już o tramwaju czy metrze. Takie miejsce to na przykład Białołęka w Warszawie, chociaż podobnych jest wiele w innych miastach. W warszawskim Miasteczku Wilanów domy są nie tylko dobre, ale i piękne i w sposób uporządkowany stoją wzdłuż ulic z chodnikami, tworząc wzorcowy ład przestrzenny miejskiego krajobrazu, są też sklepy i ogromny kościół w budowie oraz niepubliczny szpital. Ale podobnie jak w Białołęce niekompletne zagospodarowanie przestrzeni utrudnia życie jego mieszkańcom. Na Ursynowie Północnym, też w Warszawie, domy są dobre, chociaż z wielkiej płyty, są szkoły i przedszkola, kościół, dom kultury, parki i skwery, wielkomiejska ulica ze sklepami i małe uliczki ze sklepikami i knajpkami, i jest metro, którym można dojechać do innych miejsc w mieście.
Te różne miejsca o tak różnych warunkach życia w jednym mieście łączy jednak wspólna cecha. Wszystkie powstały od nowa, w szczerym polu, dla nowych, nieobecnych w czasie planowania, a zawiązujących się z czasem lokalnych społeczności. W planowaniu i projektowaniu Ursynowa w latach 70. ubiegłego wieku jego obecni mieszkańcy nie brali udziału nie tylko dlatego, że ich jeszcze nie było, ale także dlatego, że władza demokracji ludowej nie przewidywała uczestnictwa w planowaniu. Tamta władza uznała, że wie, jak planować miasto dla dobrego życia, że określone standardy zagospodarowania przestrzeni reprezentują „uogólniony cel dążeń i działań, uwzględniających zobiektywizowane potrzeby ogółu społeczeństwa lub lokalnych społeczności, związanych z zagospodarowaniem przestrzennym” (Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 2003 r., Art. 2, 4). i że właśnie prawo, a nie głos ludu jest gwarantem dobrego miasta. Ponadto w ramach tych ogólnych, programowych standardów normatywu urbanistycznego Ursynów został całościowo zaprojektowany przez jeden zespół architektów, których wiedza, umiejętności czy nawet talent stworzyły „wartość dodaną” jakości przestrzeni miasta. Białołęka i Miasteczko Wilanów były już planowane w czasach bezprzymiotnikowej demokracji, kiedy właśnie ustawodawca uznał, iż zagospodarowanie przestrzeni jest na tyle ważne dla każdego i dla wszystkich, że każdy i wszyscy powinni mieć prawo do zabrania głosu na temat tego, jak powinno wyglądać miejsce ich życia. Ustawodawca zrezygnował z ustanawiania prawa dla zagospodarowania przestrzeni, zapewne wierząc, że autentycznie przedstawicielska władza samorządowa, po zasięgnięciu opinii swoich wyborców, będzie najlepiej potrafiła zdefiniować interes publiczny w planowaniu i uogólnić oraz zobiektywizować potrzeby lokalnych społeczności. Równocześnie ustawodawca, uznając wielką wagę społecznych skutków planowania, ustanowił zawód zaufania publicznego – urbanistę – i tylko urbanistę upoważnił do projektowania w planowaniu przestrzennym (Ustawa o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów z 2000 roku).
Wyraźna różnica jakości ładu przestrzennego pomiędzy Białołęką a Wilanowem wynika jednak zapewne także z tego, że projektowanie Miasteczka Wilanów, niezależnie od „publicznego” planu wykonanego przez uprawnionego urbanistę, było koordynowane przez generalnego projektanta powołanego przez prywatnego inwestora, właściciela przeważającej części terenów w obszarze planu. Deweloper Miasteczka Wilanów zadbał w procesie zorganizowanej realizacji o ład przestrzenny i wysoką jakość architektury, ale zadaniem dewelopera nie jest dbanie o publiczne szkoły, przedszkola, domy kultury, parki czy nawet ulice, place i skwery – i takie w Miasteczku Wilanów nie powstały. Stan zagospodarowania przestrzeni i jakość życia w Białołęce są wynikiem bardzo ogólnikowych ustaleń planu i swobody działania każdego dewelopera czy indywidualnego inwestora na swoim terenie wyłącznie „niesprzecznie” z prawem miejscowym.
Oceniając jakość życia w Miasteczku Wilanów, czy tym bardziej w Białołęce, trzeba przyznać, że wiara w mądrość władz lokalnych i uczestników planowania oraz w profesjonalną wiedzę urbanisty była wyidealizowana. Suwerenność władz lokalnych, powszechne uczestnictwo w planowaniu i uregulowanie zawodu urbanisty nie przybliżyły nas do „dobrego miasta”. Czy zatem zawiodła idea uczestnictwa, czy władza samorządowa źle rozdziela głosy uczestniczących w procesie planowania? Nasuwa się jeszcze pytanie: w jakim stopniu urbanista, przedstawiciel zawodu zaufania publicznego, którego wiedza i doświadczenie powinny gwarantować zaprojektowanie przestrzeni dla dobrego życia, ponosi odpowiedzialność za „złe miasto”?
Próby odpowiedzi na te pytania wiążą się z oceną całego systemu legislacji dotyczącej zagospodarowania przestrzennego, z naturalnym konfliktem interesów uczestników planowania, z rolą władz samorządowych w kształtowaniu przestrzeni oraz z pozycją zawodu urbanisty w jej projektowaniu.
BRAK PRAWA O ZAGOSPODAROWANIU PRZESTRZENI
Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (zarówno Ustawa z 1994 roku, jak i obecnie obowiązująca Ustawa z 2003 roku), wbrew obiecującej nazwie, w żaden sposób nie reguluje sposobów zagospodarowania przestrzeni. Jest to wyłącznie ustawa proceduralna określająca prawa i obowiązki wszystkich uczestników procesu planowania, w tym prawa do wniosków i uwag do planu dla każdego i wszystkich. Ustawodawca założył, że właśnie przedstawicielska władza samorządowa, przy obowiązkowym wsparciu profesjonalnej wiedzy urbanisty i po zasięgnięciu opinii wszystkich zainteresowanych planem, powinna najlepiej wiedzieć, jak lokalnie planować rozwój i jak budować „dobre miasto”.
O ile jednak ustawodawca ustanowił prawa gwarantujące bezpieczeństwo czy odpowiednie warunki sanitarne, higieniczne i użytkowe w sprawie budynków i ich usytuowania (Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie), które niezależnie od indywidualnych potrzeb, możliwości i wyobrażeń gwarantują minimalny standard poprawnych warunków życia w „dobrym domu”, o tyle w sprawach zagospodarowania przestrzeni miejskiej takich standardów nie ma. Inwestor, niezależnie od swoich upodobań, nie może oczekiwać od architekta zaprojektowania mieszkania bez łazienki czy kuchni, pokoju z za małymi oknami lub zbyt niskiego czy mniejszego niż określone minimum, dowolnie wąskich drzwi czy schodów, budynku bez windy czy wentylacji spełniających określone warunki, budynku nadmiernie energochłonnego i odpowiadającego wielu innym standardom określonym w licznych przepisach związanych z budownictwem. Ani urbanista jednak wobec swojego zleceniodawcy, jakim jest władza samorządowa, ani władza samorządowa wobec uczestników planowania nie dysponuje odpowiednimi argumentami, żeby powiedzieć: „Nie można zrobić takiego planu, bo są ogólnie określone minimalne standardy poprawnego miasta”. Teoretycznie można sporządzić plan miasta, w którym nie będzie miejsca na szkoły, przedszkola, parki, place zabaw dla dzieci, tereny sportu i rekreacji dla wszystkich, w którym rozproszenie zabudowy uniemożliwi ekonomicznie uzasadniony transport publiczny i infrastrukturę techniczną lub w którym nadmierna intensywność zabudowy będzie tworzyć złą atmosferę, w którym ulewny deszcz lub roztopy będą skutkować zalaniami i podtopieniami, w którym nie będzie miejsca dla mniej zamożnych, w którym będzie się źle żyło. I praktycznie takie plany powstają.
Próby zmiany legislacji proceduralnej na normatywną, określającą obowiązkowe standardy zagospodarowania przestrzeni wynikające z wiedzy o potrzebach zbiorowości, o „ekologii wspólnoty lokalnej”, a także z konstytucyjnego obowiązku zrównoważonego rozwoju, do tej pory się nie powiodły. Gospodarka przestrzenna słusznie jest traktowana jako istotny element wpływający na rozwój gospodarczy w ogóle, ale wszelkie ograniczenia w swobodzie zagospodarowania przestrzeni niesłusznie są traktowane jako zagrożenia dla tego rozwoju i dla prawa dysponowania własnością prywatną czy także jako ograniczenie suwerenności władzy samorządowej, czyli istotnej cechy nowego ustroju demokratycznego państwa. Liberalna doktryna wolnego rynku – „mniej państwa w gospodarce” – została bezrefleksyjnie zastosowana do gospodarowania dobrem wspólnym i skończonym, jakim jest przestrzeń. Brak normatywnego prawa zagospodarowania przestrzeni stworzył sytuację, w której zarówno ustawodawca, jak i władza rządowa nie uczestniczą w planowaniu i w zagospodarowaniu przestrzennym. Ta forma nieuczestnictwa nie zwalnia ich jednak z odpowiedzialności za stan przestrzeni, z odpowiedzialności wynikającej z zaniechania.
OBECNI I NIEOBECNI UCZESTNICY PLANOWANIA
Nowy ustrój polityczny zagwarantował uczestnictwo w planowaniu przestrzeni wszystkim obywatelom. Uczestnicy planowania, niezależnie od naturalnie zróżnicowanych indywidualnych oczekiwań co do ukształtowania przestrzeni, dzielą się jednak na dwie podstawowe grupy, których aktywność, obecność i interesy przy sporządzaniu planów są skrajnie różne.
Pierwszą grupą jest lokalna społeczność, czyli zbiorowy podmiot planowania, użytkownik końcowy przestrzeni, którego dotyczą długoterminowe skutki planowania. Ale ten wyidealizowany zbiorowy beneficjent planowania istnieje tylko w przestrzeni już ukształtowanej, w przestrzeni, którą użytkuje i którą poznał. Tylko w takiej sytuacji mieszkańcy mają możliwość zidentyfikowania braków i oczekiwań poprawy lub woli ochrony stanu istniejącego, które plan może lub powinien uwzględnić. Istniejąca lokalna społeczność ma także szanse na oddolne inicjatywy wspólnego określenia swoich wniosków do planu, a z takim zbiorowym głosem opinii publicznej liczy się każda władza. Można założyć, że taka sytuacja planistyczna w pełni uzasadnia uczestnictwo lokalnej społeczności i rodzi minimalne konflikty, nawet biorąc pod uwagę różne opinie mieszkańców, także tych kierujących się powszechnie występującą postawą NIMBY, czy oczekiwania mało realne w porównaniu z budżetem na inwestycje publiczne, jakim dysponuje władza. W wypadku obszarów, które mają znaczenie ponadlokalne, jak na przykład śródmieście czy centrum, parki miejskie, oczyszczalnie ścieków, spalarnie śmieci, mosty i główne drogi (ogólnie nazywane przestrzenią publiczną czy inwestycjami celu publicznego), uczestnikami mogą być i często są wszyscy mieszkańcy miasta. Przy ich planowaniu mogą występować i najczęściej występują konflikty interesów społeczności lokalnej i społeczności ogólnomiejskiej czy szerzej pojętego interesu wspólnego, a rozstrzyganie tych konfliktów może istotnie spowalniać planowanie i na długi czas blokować realizację ważnych dla wszystkich inwestycji o ogólnomiejskim znaczeniu.
Drugą grupą uczestników planowania są właściciele nieruchomości i deweloperzy, którzy w zrozumiały sposób oczekują od planu zrealizowania swojego indywidualnego, prywatnego interesu finansowego. Ta silna aktywność uczestników biznesowych jest często wspierana przez doświadczonych lobbystów z zaangażowaniem dużych środków finansowych, na które indywidualny lub grupowy uczestnik reprezentujący interes publiczny ma dużo mniejsze szanse. Biznesowi uczestnicy planowania są obecni w każdej sytuacji planistycznej, a w przypadkach sporządzania planów dla nowych terenów rozwojowych, jak na przykład dla wcześniej wspomnianej Białołęki czy Miasteczka Wilanów, gdzie nie ma jeszcze lokalnej społeczności, są praktycznie jedynymi zgłaszającymi wnioski do planu. W takich sytuacjach trudno zidentyfikować nawet potencjalny konflikt interesów pomiędzy lobbystą a beneficjentem planowania w skali ogólnomiejskiej czy lokalnej.
Tak różne sytuacje planistyczne i różne interesy publiczne beneficjentów i biznesowe interesy lobbystów w planowaniu przestrzennym skłaniają do refleksji na temat słuszności powszechnego i równouprawnionego uczestnictwa przy sporządzaniu wszystkich planów, a także na temat formy tego uczestnictwa.
ROLA WŁADZY SAMORZĄDOWEJ W PLANOWANIU
Władza samorządowa sporządzająca plan, pomimo że ma obowiązek zebrania opinii wszystkich uczestników planowania, posiada wyłączne prawo do podejmowania ostatecznych decyzji o sposobie zagospodarowania przestrzeni i do uwzględniania lub nieuwzględniania zgłoszonych wniosków i uwag do planów. Każda władza dąży do popularności przekładającej się na poparcie w następnych wyborach, a więc głosy wszystkich uczestników planowania są potencjalnie głosami wyborców. Skutki decyzji podejmowanych w planowaniu dla jakości środowiska życia lokalnych społeczności czy dla całego miasta są jednak często bardzo odległe w czasie. Zadowolenie lub niezadowolenie z zagospodarowania przestrzeni będącej wynikiem planowania może się ujawniać wiele lat później, już w czasie kadencji innych rządzących miastem. Skutki biznesowe planu, wzrost wartości terenu, który można bezpośrednio sprzedać lub zabudować i sprzedać czy wykorzystać jako podstawę w innych operacjach finansowych, są natomiast praktycznie natychmiastowe. Sytuacja taka rodzi naturalną pokusę dawania większego posłuchu głosom zidentyfikowanych i obecnych lobbystów niż jeszcze nieobecnych użytkowników końcowych. Można zapewne założyć, że obywatele miasta pragnęliby planowania idealnych miast, niezależnie od tego, jakie są grupowe czy jednostkowe, często przeciwstawne, wyobrażenia na ten temat. Jednak to deweloper buduje, a planowanie bez uwzględnienia jego interesów może skutkować brakiem rozwoju w ogóle, niezależnie od jak najlepiej zaplanowanej przestrzeni w interesie publicznym. Rozsądne wyważenie głosów uczestników biznesowych i uczestników społecznych, czyli uwzględnienie walorów ekonomicznych przestrzeni i prawa własności, lub uwzględnienie interesu tych drugich, nawet jeżeli są w określonej sytuacji planistycznej nieobecni, czyli potrzeb interesu publicznego, jest podstawową trudnością dla władzy sporządzającej plan. Ustawodawca pozostawił władzę samorządową przy rozstrzyganiu tych często sprzecznych interesów uczestników planowania bez jakiegokolwiek wsparcia i bez żadnych ograniczeń. Rozproszenie urbanizacji, czyli jeden z podstawowych problemów współczesnego zagospodarowania przestrzeni, jest wynikiem politycznej decyzji władz samorządowych podjętych pod wyraźnym, bezpośrednim naciskiem właścicieli terenów rolnych i/lub deweloperów, czyli biznesowych uczestników planowania, przy całkowitej nieobecności uczestników społecznych. Za złe warunki życia dla lokalnych społeczności wynikające z tych decyzji planistycznych oczywiście nie odpowiadają jednak ani obecni lobbyści, ani nieobecni czy obecni przedstawiciele interesu publicznego. Tylko władza ponosi odpowiedzialność za jakość przestrzeni, równocześnie nie mając żadnych prawnych i zobiektywizowanych argumentów, które mogły by być jasną i przejrzystą podstawą do odrzucania lub uwzględniania wniosków uczestników planowania. Właśnie brak normatywnego prawa dla zagospodarowania przestrzeni tworzy złą przestrzeń i sytuację trudną czy nawet korupcjogenną w relacjach pomiędzy władzą samorządową i uczestnikami planowania.
ROLA URBANISTY W PLANOWANIU
Projekt planu musi być wykonany przez urbanistę, ale plan sporządza wójt, burmistrz lub prezydent, a ów plan staje się prawem miejscowym po uchwaleniu przez demokratycznie wybraną polityczną władzę samorządową. W procesie planowania miasta urbanista jest jedynym uczestnikiem, który ma, mieć powinien, profesjonalną wiedzę na temat „dobrego miasta”, bo w majestacie prawa ustawodawca tylko jemu przyzwolił na projektowanie zagospodarowania przestrzeni. Wiedza urbanisty na temat „dobrego miasta”, której ustawodawca od niego wymaga, jest w zasadzie w procesie partycypacji w planowaniu przestrzennym zmarginalizowana, o ile nie pominięta. Tak jak architekt składa wraz z projektem budynku oświadczenie o zgodności z przepisami i prawem „dobrego domu”, za które ponosi odpowiedzialność zawodową i prawną, tak urbanista nie ma obowiązku złożenia wraz z projektem planu analogicznego oświadczenia, że miasto będzie dobre i zgodne z jakimikolwiek przepisami prawa – bo takich nie ma. W konsekwencji urbanista nie ponosi więc odpowiedzialności za jakość przestrzeni, za skutki wykonywania zawodu regulowanego. Może projektować na zlecenie władzy przestrzeń, która nie będzie tworzyć warunków dla dobrego życia. Sytuacja, w której władza korzysta z profesjonalnej wiedzy urbanisty i wiedzę tę wykorzystuje w argumentacji wobec wszystkich uczestników przy sporządzaniu planów, jest tylko idealistycznym wyobrażeniem, sądząc po stanie współczesnej przestrzeni. Ale także idealistyczne jest założenie, że wszyscy urbaniści są zgodni w kwestii standardów czy urbanistycznego normatywu „dobrego miasta” i że projektanci planów nie ulegają presji biznesowych uczestników planowania.
PRAWO „DOBREGO MIASTA”
Dzisiejszy stan legislacji związanej z zagospodarowaniem przestrzeni nie zapewnia warunków gwarantujących kształtowanie czy choćby sprzyjających kształtowaniu dobrego środowiska życia dla głównego beneficjenta planowania, czyli dla lokalnych społeczności i dla ogółu społeczeństwa. Ustawowe regulacje stwarzają zaledwie pozory równego uczestnictwa w planowaniu dla wszystkich, stawiają władze samorządowe w co najmniej niezręcznej sytuacji podejrzenia o nierówne traktowanie obywateli, deprecjonują zawód zaufania publicznego urbanisty i, co gorsza, podważają zaufanie do planowania w ogóle.
Podstawą gospodarowania przestrzenią musi być prawo, które zagwarantuje uczestnictwo w podejmowaniu decyzji o gospodarowaniu dobrem wspólnym, ale pod warunkiem wspólnej zgody na brzegowe standardy „dobrego miasta”. Wiedza o zobiektywizowanych potrzebach jednostki i społeczności w przestrzeni jest opisana. Trzeba ją tylko wykorzystać do stworzenia prawa o zagospodarowaniu przestrzennym. Nikt nie podważa konieczności brzegowych warunków „dobrego domu”, które przecież nie unifikują architektury i nie wykluczają możliwości kształtowania przestrzeni dla indywidualnych i skrajnie różnych potrzeb. Odpowiedzi na pytanie, dlaczego nie ma analogicznie prawnych standardów „dobrego miasta”, powinni udzielić politycy.
Wybrana literatura:
Karta Nowej Urbanistyki (1993), http://teoriaarchitektury.blogspot.com/2010/11/karta-nowej-urbanistyki-1993.html;
Nowa Karta Ateńska (2003), http://www.naszaprzestrzen.pl/2011/06/dokumenty-nowa-karta-atenska.html;
Karta Przestrzeni Publicznej (2009).
M. Staniszkis, Prawo do przestrzeni publicznej, Przestrzeń publiczna współczesnego miasta, „Czasopismo Techniczne” 2005, r. 102, z. 9 A.
M. Staniszkis, Normatyw urbanistyczny – Prawo do Dobrej Przestrzeni, „Urbanista” 2005, nr 7.
Ł. Pancewicz, Od „Parker Morris Standards” do „Building for Life”. Normatyw urbanistyczny jako narzędzie wartościowania przestrzeni miasta – doświadczenie krajów anglosaskich, [w:] Wartościowanie współczesnej przestrzeni miejskiej, red. M. Madurowicz, Warszawa: Wydział Geografii i Studiów Regionalnych Uniwersytetu Warszawskiego, 2010.
Publikacje propagatorów Nowej Urbanistyki:
P. Calthorpe, The Next American Metropolis: Ecology, Community and the American Dream, New York: Princeton Architectural Press, 1993.
A. Duany, E. Plater-Zyberk, The Neighborhood, the District and the Corridor, [w:] P. Katz, The New Urbanism, Toward an Architecture of Community, Toronto: McGraw-Hill, 1994.
L. Krier, Architektura Wspólnoty, tłum. P. Choynowski, Gdańsk: Słowo/obraz, terytoria, 2011.
C. Moughtin, P. Shirley,Urban Design: Green Dimensions, Amsterdam–Boston–Londyn: Elsevier Architectural Press, 2005.
