Budynek użyteczności publicznej przy Via Aglie w Turynie, fot. Eutropian

Formy własności

3 [58] 2017

05 | 02 | 2018

Przestrzeń jako dobro wspólne w mieście

Przykłady włoskich regulacji

Międzynarodowa debata na temat dóbr wspólnych ma długą historię, ale dopiero w ostatnich latach zaczęła się definiować urban commons oraz ich rolę w kształtowaniu naszych społeczności, zwłaszcza w obliczu kryzysu gospodarczego. „Commons (dobra wspólne) to zasoby, które oprócz tego, że stanowią własność w przeważającej mierze publiczną, realizują naturalną misję ekonomiczną w interesie społecznym, bezpośrednio służąc nie administracji, ale kolektywowi i ludziom go tworzącym. Są to zasoby należące do wszystkich udziałowców społecznych; zasoby, które prawo musi chronić, również dla przyszłych pokoleń”[1] Według Alberta Lucarelliego, profesora prawa konstytucyjnego w Neapolu, dobra wspólne definiowane są poprzez prawa i modele zarządzania, a nie tylko przez strukturę własności. Urban commons funkcjonują według skomplikowanego scenariusza, w którym zarówno zasoby, jak i zarządzanie zasobami należącymi do zbiorowości wymagają nowych ram prawnych – coraz dziś powszechniejszych, opracowywanych przez prawników, samorządy lokalne i aktywistów w różnych częściach Europy. Sheila Foster i Christian Iaione, badacze commons, zauważają, że „ramy urban commons (miejskich dóbr wspólnych) są czymś więcej niż prawnym narzędziem zgłaszania prawa własności do konkretnych dóbr i zasobów miejskich. Twierdzimy raczej, że użyteczność kategorii commons polega na dążeniu do lepszego zarządzania zasobami wspólnymi i decydowania o nich”[2] Debata na ten temat rozgorzała we Włoszech w wyniku referendum w sprawie prywatyzacji wodociągów, w którym 95 procent głosujących uznało, że woda, jako dobro wspólne, powinna być chroniona w interesie publicznym, nie zaś poddana prywatyzacji. Po tym epizodzie, który nie przełożył się jeszcze na klarowne prawa i przepisy opracowane na szczeblu krajowym, władze wielu miast kontynuowały debatę na szczeblu lokalnym. Pojęcie commons rozszerzono z zasobów wodnych na wiele innych zasobów, zarówno fizycznych, jak i niematerialnych. Jeśli chodzi o przestrzenie fizyczne, to otwarte przestrzenie publiczne są raczej jednogłośnie uznawane za miejskie dobra wspólne, a w wielu miastach obowiązują przepisy, które regulują prawa do wykorzystania – na przykład – ogrodów miejskich przez określoną społeczność. Nie oznacza to, że tego rodzaju przestrzenie są zupełnie nieproblematyczne, ponieważ nawet jeżeli sama nieruchomość stanowi własność publiczną, to już kolektywny dostęp do tej nieruchomości czy koszty zarządzania nią interpretowane są na rozmaite sposoby w różnych regionach kraju. W Rzymie rozporządzenie w sprawie przestrzeni zielonych przyjęte przez radę miasta w 2014 roku przewiduje, że wszystkie koszty bieżące, na przykład rachunki za wodę i codzienne utrzymanie, takie jak koszenie trawy, powinny być ponoszone przez społeczność, która przysposabia daną przestrzeń zieloną, choć jednocześnie, niezależnie od tego, musi pozostać zagwarantowany otwarty dostęp publiczny do tej przestrzeni. Zważywszy na ogólnie zły stan utrzymania publicznych terenów zielonych w Rzymie, wiele osób zaakceptowało takie warunki, aby poprawić jakość otoczenia. W tym kontekście przepisy dotyczące zabudowy wydają się znacznie bardziej skomplikowane, ze względu na większą liczbę parametrów, co do których obywatele i społeczeństwo muszą znaleźć porozumienie. Odpowiadając na to wyzwanie, niektóre miasta zaczęły opracowywać własne przepisy w sprawie commons, które mają stworzyć ramy dla organizacji obywatelskich i administracji publicznej pomocne w wypracowaniu zasad wspólnego zarządzania i korzystania z miejskich dóbr wspólnych.

Bolonia może się pochwalić długą tradycją współuczestnictwa obywateli w podejmowaniu decyzji o rozwoju miasta. Szczególnie teraz, w wyniku kryzysu gospodarczego i redukcji wydatków socjalnych, obywatele stają się coraz bardziej aktywni. W odpowiedzi na tę tendencję, władze miejskie stworzyły istotne procedury uczestnictwa, inicjatyw open data, partycypacyjną platformę budżetową, a także przepisy dotyczące commons – o tych ostatnich dużo mówi się w kraju i za granicą. Rozporządzenie w sprawie commons [3] zyskało tak wiele uwagi, ponieważ była to formuła pionierska, została opracowana i przyjęta, z niewielkimi tylko modyfikacjami, przez liczne włoskie miasta.

Przepisy dotyczące commons stanowią zastosowanie zasady pomocniczości zapisanej w artykule 18. włoskiej konstytucji, która przewiduje, że organy administracji publicznej powinny wspierać obywateli w tworzeniu autonomicznych inicjatyw reprezentujących interes wspólny. Dlatego w 2014 roku Rada Miasta Bolonii oficjalnie przyjęła rozporządzenie w sprawie współpracy między obywatelami a administracją publiczną w zakresie działań mających na celu opiekę i regenerację miejskich dóbr wspólnych (commons). Rozporządzenie stwarza ogólne ramy prawne, dzięki którym obywatele – zarówno osoby fizyczne, jak i grupy – mogą zgłaszać projekty opracowywane w sposób spontaniczny, jako inicjatywy oddolne, z wkładem zainteresowanych stron na zasadzie wolontariatu; projekty, w których oferowane kompetencje, zasoby i energia służą dobru wspólnemu. Projekty tego rodzaju są regulowane rozporządzeniem poprzez konkretne porozumienia, zwane paktami współpracy, w których obywatele i administracja publiczna ustalają warunki współpracy w celu ochrony commons. Dobra wspólne objęte omawianym rozporządzeniem to przestrzenie materialne w postaci publicznych placów, terenów zielonych czy szkół; zasoby niematerialne, takie jak edukacja i włączenie społeczne; a także wspólne zasoby cyfrowe (digital commons), na przykład aplikacje i analfabetyzm cyfrowy.

Wartość tego pionierskiego rozporządzenia polegała na próbie stworzenia ram prawnych dla działań i projektów propagujących dobra wspólne, które odbywały się w mieście spontanicznie, często funkcjonując poza dotychczas obowiązującymi przepisami, albo nawet wbrew im. Jednocześnie rozporządzenie ma ograniczone zastosowanie: mianowicie obejmuje tylko mniej „kłopotliwe” sytuacje współpracy między partnerami obywatelskimi i publicznymi, zainteresowanymi promocją miejskich dóbr wspólnych. Takie działania jak kolektywne sprzątanie przestrzeni publicznych, malowanie murali czy tworzenie mebli ulicznych to cenne inicjatywy, których rzeczywiście przybyło od czasu, kiedy mocą rozporządzenia nadano im przejrzyste ramy prawne, ale trudno powiedzieć, że to działania problematyczne z punktu widzenia społecznego i politycznego. Inne urban commons, w których gra toczy się o wyższą stawkę – pod względem własności, zarządzania i warunków ekonomicznych, jak w przypadku budynków użyteczności publicznej, czy nawet obiektów prywatnych – nie wchodzą w zakres rozporządzenia bolońskiego.

Takie wyzwanie zostało niedawno podjęte przez Turyn, który jak wiele innych włoskich miast przyjął rozporządzenie bolońskie z bardzo drobnymi poprawkami w styczniu 2016 roku. W ramach projektu Co-City[4] 4  wspieranego przez program Urban Innovation Actions, Turyn chce skorzystać z doświadczeń commons w tworzeniu innowacyjnego systemu wsparcia socjalnego, który będzie sprzyjać tworzeniu usług wspólnych z przedsięwzięciami społecznymi. W tym celu prowadzone będą niskobudżetowe działania zmierzające do rewitalizacji obszarów miejskich – zarówno otwartych przestrzeni, jak i budynków – które otrzymają wsparcie finansowe z funduszy europejskich. Ponieważ projekt rozpoczął się oficjalnie dopiero na początku 2017 roku, jest jeszcze za wcześnie, żeby oceniać rezultaty, warto jednak wspomnieć, że jego ambicje są silnie osadzone w długoletnich doświadczeniach w zakresie współpracy obywatelsko-publicznej, co potwierdza na przykład praktyka Sieci Domów Sąsiedzkich[5] , kluczowego partnera w projekcie Co-City. Ta sieć przestrzeni wspólnych, stworzona w 2007 roku, skupia osiem inicjatyw przestrzennych w mieście, o różnych funkcjach i modelach zarządzania, publiczne i prywatne. Na przykład Cascina Roccafranca [6] to wielofunkcyjny ośrodek społeczny działający w budynku należącym do miasta Turyn. Finansowany jest częściowo z budżetu miejskiego, dzięki partnerstwu pomiędzy podmiotami publicznymi i obywatelskimi: to system, który proponuje korzystny model zarządzania, realizuje działania społeczne i kulturalne. Jak powiedziała Stefania De Masi, jedna z realizatorek projektu: „Nasz status fundacji publiczno-prywatnej to eksperyment, próba ścisłej współpracy z władzami miasta”.
W innym niż boloński kontekście powstało rozporządzenie dotyczące commons w Neapolu i idące za nim doświadczenia[7]. To właśnie w tym mieście w 2011 roku po raz pierwszy wpisano prawną definicję commons do statutu rady miasta, odnosząc się w szczególności do usług wodnych, które były przedmiotem referendum krajowego w tym samym roku. W kolejnych latach uchwalono Rozporządzenie o dyscyplinie commons oraz Zasady administrowania i zarządzania commons. Zgodnie z tymi dokumentami „każdy obywatel powinien współuczestniczyć w naturalnym i duchowym rozwoju miasta”. Priorytetowe traktowanie urban commons było wyraźnie widoczne w 2013 roku, kiedy Rada Miasta przyjęła Kartę Przestrzeni Publicznej opracowaną podczas Biennale Przestrzeni Publicznej, które odbyło się w tym samym roku w Rzymie. Karta ma na celu stworzenie konkretnych procedur wspierających i propagujących przestrzeń publiczną w mieście.

To właśnie w 2014 roku Rada Miasta Neapolu zatwierdziła obecne rozporządzenie dotyczące urban commons. Określa ono, czym są commons oraz zarysowuje proces wspólnego zarządzania nimi dla obywatelskich i zbiorowych korzyści. Rozporządzenie to przewiduje uznanie już istniejących inicjatyw obywatelskich, realizujących projekty w przestrzeniach określonych jako miejskie dobra wspólne. Podejście to zmierza zatem do wspierania logiki samorządności i eksperymentalnego zarządzania przestrzeniami publicznymi, dążąc do uznania tych przestrzeni jako wspólne dobra – wynik wspólnych interesów i wspólnych osiągnięć. W 2016 roku siedem miejsc w Neapolu zidentyfikowano jako commons ze względu na zbiorowe zaangażowanie obywateli w ich regenerację po długim okresie zaniedbania. Zanim nastąpiła ta identyfikacja, obszary te były oficjalnie uznawane za nielegalnie zajętą własność publiczną, a wszystkim zaangażowanym groziły konsekwencje prawne. Innowacyjność działań podejmowanych w Neapolu polega na tym, że starożytną tradycję Usi Civici (prawo użyteczności publicznej) stosowaną już od czasów średniowiecznych w stosunku do lasów, do których obywatele mają dostęp i mogą  zbierać w nich drewno lub pozyskiwać rośliny jadalne, zastosowano teraz także do przestrzeni miejskich. Dzieje się tak na przykład w ramach inicjatywy Je So’ Pazzo[8], zorganizowanej w byłym szpitalu psychiatrycznym w centrum Neapolu, gdzie grupa mieszkańców, w tym liczna młodzież, przejęła przestrzeń i zorganizowała usługi dla społeczności lokalnej, między innymi zajęcia muzyczne, sportowe i wiele innych działań społecznościowych. Obecnie umowa z gminą stanowi, że   koszty komunalne są pokrywane przez władze miasta, wszelkie wydatki związane z samą działalnością leżą zaś w gestii użytkowników. Jeśli chodzi o prawa do nieruchomości, przestrzeń pozostaje własnością publiczną, a użytkownicy mają doń swobodny dostęp pod warunkiem, że ich działania pozostają w interesie publicznym i są dostępne dla wszystkich obywateli. Na pierwszy rzut oka przepisy dotyczące dóbr wspólnych Bolonii i Turynu z jednej strony, a Neapolu z drugiej, mogłyby wydawać się dość podobne, gdyż wychodzą od tych samych założeń ogólnych i mają podobne cele, a jednak różnią się w znaczący sposób w zakresie rozumienia własności i użytkowania dóbr wspólnych. Wzorce przyjęte w Bolonii i w Turynie de facto nie ingerują w model własności nieruchomości publicznych, które pozostają zasobem zarządzanym wyłącznie przez władze miasta. Choć w interesie publicznym, to władze miasta są ostatecznie odpowiedzialne za ich utrzymanie i modernizację, za ich funkcje społeczne i ekonomiczne. Dlatego można powiedzieć, że współpraca obywatelsko-publiczna, aktywizowana przez udzielane wsparcie, ma miejsce w otwartych przestrzeniach publicznych o niskim progu konfliktu.

Neapol z kolei próbuje realizować inny model własności i zarządzania miejskimi dobrami wspólnymi. Jako commons definiuje się tutaj – na podstawie wielu elementów społecznych i kulturowych – określone budynki, nie zaś społeczności działające w tych budynkach – co pozwala uniknąć konfliktu w zakresie zamówień publicznych podczas przydzielania najemcom majątku publicznego. Działania podejmowane obecnie w obrębie uznanych urban commons są akceptowane przez administrację, o ile przestrzegają zasad etyki i gwarantują dostęp obywatelom.

Opisane doświadczenia włoskie zainspirowały także inne regiony Europy, co wiąże się z wymianą międzynarodową w coraz większym zakresie. Z bardziej instytucjonalnej perspektywy – na szczeblu europejskim – niedawno uruchomiony program unijny na rzecz innowacji w miastach (Urban Innovative Actions) wsparł finansowo projekt Co-City w Turynie, także struktury innych europejskich programów uznały znaczenie tych doświadczeń dla społeczności europejskich. Tak jest w przypadku URBACT – programu mającego na celu budowanie potencjału miast, który ostatnio przyznał status dobrej praktyki inicjatywie w Neapolu[9], na bazie którego udało się uruchomić finansowanie dla sieci transferu wiedzy w całej Europie od 2018 roku. Włoskie projekty zainspirowały także konkretne inicjatywy obywatelskie – na przykład LabGov, laboratorium zarządzania dobrami wspólnymi, które uczestniczyło w opracowaniu rozporządzenia bolońskiego, współpracuje dziś z Pakhuis de Zwijger w tworzeniu oddziału w Amsterdamie. Sieć European Alternatives rozpoczęła projekt badawczy, którego celem jest mapping samorządów lokalnych wspierających partycypacyjne zarządzanie w swoich instytucjach – szczegółowo badany i mapowany jest między innymi model Neapolu. Opisane tu włoskie zastosowania regulacji urban commons pokazują polityczność tematu i rozwiązań, które można przyjąć, by uregulować formy własności, ta z kolei nie jest ani publiczna, ani prywatna, lecz zbiorowa.

Tłumaczenie z angielskiego: Dorota Wąsik


PRZYPISY:


[1] A. Lucarelli, Beni Comuni. Dalla Teoria All’Azione Politica, Viareggio: Dissenzi, 2011.

[2] S. Foster, I. Christian, The City as a Commons (August 29, 2015), 34 Yale L. & Pol'y Rev. 281 (2016).

[3] Więcej informacji na temat bolońskich przepisów w sprawie commons na stronie: http://comunita. comune.bologna.it/il-percorso-ed-il-regolamento.

[4] Więcej informacji o projekcie Co-City realizowanym w Turynie na stronie: http://www.comune. torino.it/benicomuni/co-city.

[5] Więcej informacji na temat Rete delle Case di Quartiere w Turynie na stronie: http://www.retecasedelquartiere.org/.

[6] Więcej informacji na temat Cascina Roccafranca na stronie: www.cascinaroccafranca.it/.

[7] Więcej informacji na temat neapolitańskiego rozporządzenia w sprawie commons na stronie http:// www.comune.napoli.it/flex/cm/pages/ServeBLOB. php/L/IT/IDPagina/16783

[8] Więcej informacji na temat inicjatywy Je So’ Pazzo w Neapolu na stronie: http://jesopazzo.org.

[9] Więcej informacji na temat dobrych praktyk URBACT w Neapolu na stronie: http://urbact.eu/ lost-found.