Rozwój miasta jako przestrzeni do życia, do dobrego życia, jak pisał Arystoteles, wynika z polityki budowania miasta. To polityka miejska, która jest domeną władzy, tworzy warunki do zagospodarowania przestrzeni przez różnych uczestników procesów inwestycyjnych. Miasto nie rozwija się bez rozwoju budownictwa, ale rozwój budownictwa nie gwarantuje rozwoju miasta. Planowanie zagospodarowania przestrzeni jest instrumentem zarządzania popytem inwestycyjnym w taki sposób, żeby z wielu inwestycji realizowanych w różnym celu powstała wartość wspólnego dobra przestrzeni miejskiej. Władza w interesie publicznym planuje miasto, natomiast inwestor prywatny, a także publiczny, zgodnie z tym planem buduje wszystko, co miasto tworzy. Zagospodarowanie przestrzeni nie wynika zatem ani z praw natury, ani z zasad wolnego rynku, ale z polityki prowadzonej w określonych uwarunkowaniach politycznych, prawnych, społecznych i gospodarczych. Transformacja ustrojowa po 1989 roku, rozbudzająca nadzieje na rozwój we wszystkich dziedzinach życia, przyniosła nowe uwarunkowania zagospodarowania przestrzeni, czyli tego, co ogólnie nazywamy urbanistyką. Wydawało się wówczas, że zaistniały nowe możliwości kształtowania dobrej przestrzeni, że nowa polityka będzie równoznaczna z nową urbanistyką.

NADZIEJE TRANSFORMACJI NA DOBRĄ PRZESTRZEŃ

Nadzieja na rozwój miasta wiązała się z rozwojem gospodarczym i pojawieniem się nowych uczestników procesu zagospodarowania przestrzeni, czyli inwestorów i deweloperów, którzy chcieli budować mieszkania, biurowce, sklepy, restauracje – wszystko, co tworzy warunki do dobrego życia w mieście. Rozwój gospodarczy umożliwił także realizację inwestycji publicznych, takich jak siedziby instytucji rządowych i samorządowych, ratusze, muzea, filharmonie, domy kultury, biblioteki, uniwersytety, centra sportowe, aquaparki, a także szkoły i przedszkola oraz drogi, transport publiczny czy oczyszczalnie ścieków. Nowe możliwości inwestowania kapitału prywatnego i środków z budżetu publicznego miały zaspokajać potrzeby bogacącego się społeczeństwa oczekującego lepszych mieszkań, samochodów i innych dóbr konsumpcyjnych, chcącego atrakcyjnie spędzać wolny czas, a ponadto – co wydawałoby się w historii urbanistyki oczywiste – tworzyć przestrzeń dobrego życia.

Transformacja stworzyła nowe warunki polityczne do rozwoju miast. Władza samorządowa uzyskała praktycznie suwerenność w planowaniu zagospodarowania przestrzennego dla swoich mieszkańców. Wydawało się, że nikt lepiej niż rada, wójt, burmistrz czy prezydent, organy powołane w drodze wyborów, nie będzie znał lokalnych potrzeb i możliwości rozwoju, a zatem planowanie przestrzenne z zapewnioną publiczną partycypacją w procesie sporządzania planów będzie ich emanacją i zapewni maksymalnie dobrą przestrzeń.

Zgodnie z ustrojową doktryną państwa Ustawa o planowaniu przestrzennym, która stała się prawną podstawą planowania zagospodarowania przestrzeni, koncentrowała się na regulacjach proceduralnych, nie ingerując w suwerenność władzy samorządowej w podejmowaniu decyzji o tym, jak kształtować dobrą przestrzeń.

Doceniając znaczenie planowania dla zagospodarowania przestrzeni i skutków tego zagospodarowania dla dobrego życia, ustawodawca zapewnił w tym procesie udział urbanisty, który został uznany za zawód zaufania publicznego1. Właściwe wykorzystanie nowych możliwości gospodarczych do realizacji oczekiwań społecznych co do dobrego zagospodarowania przestrzeni miały zapewnić profesjonalne umiejętności i wiedza kwalifikowanego eksperta. Początki okresu transformacji ustrojowej to również okres dynamicznego rozwoju wiedzy o kształtowaniu współczesnego miasta; początek lat 90. zapisał się wręcz jako okres przełomowy w teorii urbanistyki. Powstało wówczas wiele publikacji, manifestów czy kart, międzynarodowe porozumienia rządowe, legislacja regulująca zagospodarowanie przestrzenne i planowanie w wielu krajach europejskich, także realizacje nowych miast i miejskich dzielnic wskazywały kierunki postępu urbanistycznego zgodnie ze światowym porozumieniem na temat polityki zrównoważonego rozwoju2.

Nadzieje na kształtowanie dobrej przestrzeni, w której wykorzystuje się rozwój gospodarczy oraz suwerenność władzy samorządowej w podejmowaniu decyzji o zagospodarowaniu przestrzeni przy partycypacji społeczności lokalnej i udziale urbanisty, można by uznać na początku okresu transformacji za uzasadnione, chociaż może zbyt idealistyczne.

Najwyższej jakości polska architektura gmachów użyteczności publicznej, biurowców czy domów mieszkalnych świadczy o wykorzystaniu możliwości, jakie stworzyła transformacja ustrojowa. Sukcesy dotyczą także tak zwanej małej architektury, kształtującej atrakcyjną przestrzeń publiczną ulic i placów, nowej jakości ogrodzeń prywatnych posesji i zieleni ogródków frontowych, które zmieniły krajobraz wielu wsi. Są więc rezultatem działań wielu prywatnych i publicznych uczestników zagospodarowywania przestrzeni. Transformacja ustrojowa nie przyniosła jednak oczekiwanych i teoretycznie możliwych efektów synergii tych wszystkich inwestycji, które składają się na dobro wspólne urbanistyki. Kryzys polskiej urbanistyki jest faktem szeroko opisanym, a nawet zmierzonym.

Najbardziej jaskrawym przejawem potransformacyjnej zmiany jest rozproszenie i rozlanie się zabudowy na tereny porolne, przede wszystkim na obrzeża najbardziej dynamicznie rozwijających się miast. Obszary przedmiejskich sypialni bez szkół, przedszkoli, centrów kultury czy lokalnych ośrodków z miejską przestrzenią publiczną, nie mówiąc o miejskich parkach, nie sprzyjają organizacji życia społeczności lokalnych i wymuszają dojeżdżanie samochodem do wszystkiego, co poza mieszkaniem jest w codziennym życiu niezbędne. Skutki społeczne i ekonomiczne takiej urbanizacji i dla budżetów gmin, i dla budżetów rodzinnych są alarmujące, co wykazują liczne raporty3.

Wzrost budownictwa nie tylko nie przyczynił się do powstania miasta wygodnego do życia, ale także wykreował „wrzask w przestrzeni”4, który trudno zwymiarować, czyli obiektywnie ocenić. Można się jednak zastanawiać, na ile chaos w otaczającej nas przestrzeni wpływa na niechęć do wspólnego przebywania w miejscach publicznych, na brak identyfikacji z miejscem, w którym żyjemy, na trudności w budowaniu poczucia wspólnoty lokalnych społeczności, a w konsekwencji społeczeństwa obywatelskiego.

Zagospodarowywanie przestrzeni w okresie transformacji ustrojowej zanegowało zasady urbanistyki. Porównanie rezultatów ponad dwudziestu pięciu lat dynamicznego rozwoju z osiągnięciami na przykład nowych dzielnic i nowych miast zbudowanych w okresie dwudziestolecia międzywojennego, które do dzisiaj są nie tylko „dobrym adresem”, ale także kulturowym dziedzictwem polskiej urbanistyki, daje obraz niewykorzystanej szansy kształtowania dobrej przestrzeni.

ODPOWIEDZIALNI ZA PRZESTRZEŃ

Stan polskiej przestrzeni jest wynikiem działań zgodnych z prawem regulującym zagospodarowanie przestrzenne. Prawo miejscowe, jakim jest plan zagospodarowania przestrzennego tworzony przez władze samorządowe, powstaje w ramach porządku prawnego określonego przez ustawodawcę, a w jego sporządzaniu uczestniczy urbanista posiadający nie tylko specjalistyczną wiedzę, ale i umiejętność kształtowania przestrzeni. Zatem odpowiedzialność za stan przestrzeni ponoszą, chociaż może nie w równym stopniu, władza ustawodawcza i władza samorządowa oraz urbanista.

Prawo regulujące planowanie i zagospodarowanie przestrzenne okazało się nie tylko nieskuteczne w osiąganiu ładu przestrzennego, ale często wręcz destrukcyjne. Krytyczna ocena legislacji została przedstawiona w wielu analizach i publikacjach, także popularyzatorskich, a ostatnio nawet w rządowym raporcie5. Ustawodawca, zapewne nie doceniając sił gospodarki wolnorynkowej, umożliwił w majestacie prawa prymat realizacji interesu prywatnego w zagospodarowaniu przestrzeni nad wspólnym interesem kształtowania dobrej przestrzeni. Prawo własności, które miało być w planowaniu uwzględniane, stało się w praktyce nadrzędnym prawem do zabudowy własnego terenu i utrwaliło „doktrynę swobody budowlanej”. Ustawowo przewidziany wyjątek, jakim miała być decyzja administracyjna pozwalająca na zabudowę uzupełniającą istniejącą strukturę urbanistyczną, stał się zasadą podstawową, a rola planowania przestrzennego została zredukowana do drugorzędnego i mało skutecznego narzędzia kreowania urbanistycznego porządku.

Ustawowe przepisy i doktrynalna nadinterpretacja prawa własności pozbawiły samorządy możliwości zapanowania nad żywiołem budowlanym. Rozwój na terenach bez planów, na podstawie decyzji o warunkach zabudowy (WZ), okazał się bardziej atrakcyjny nie tylko dla inwestorów, ale także dla budżetów gminnych, bo planowanie miasta kosztuje. Dobrze zaplanowana przestrzeń wymaga ulic i placów, terenów na szkoły, przedszkola, domy kultury czy parki miejskie, czyli wszystko, co nazywamy inwestycjami celu publicznego i co organizuje życie społeczności lokalnych. Konieczność wykupu terenów pod tego typu inwestycje od prywatnych właścicieli to finansowy skutek planu, który obciąża gminę, nie wspominając o wydatkach związanych z realizacją tych obiektów. Wszystkie tak rozumiane koszty planowania miasta niejako zainspirowały planowanie, którego głównym celem stało się przeznaczanie jak największych obszarów pod inwestycje prywatne i ograniczanie terenów przeznaczonych na to, co obciąża budżet gminy, ale konstytuuje dobrą przestrzeń i odróżnia obszar zurbanizowany od miasta. Dynamiczny rozwój potrzeb i możliwości przyczynił się do zabudowywania terenów porolnych, a brak obowiązku scalania i wtórnego podziału własności przy sporządzaniu planów zaowocował narolną zabudową miejską w granicach własności wiejskich. Ta specyficzna forma „łanowej urbanistyki” stała się przestrzennym znakiem transformacji ustrojowej.

Jednak pomimo przeciwskutecznego dla planowania dobrej przestrzeni prawa samorząd nie jest całkowicie ubezwłasnowolniony w zarządzaniu rozwojem gospodarczym mającym racjonalnie zagospodarować przestrzeń. Odpowiedzialność za planowanie rozwoju terytorialnego nieuzasadnionego potrzebami i możliwościami, który generuje rozlewanie się miasta, za przeznaczanie wszystkich terenów otwartych pod zabudowę, co skutkuje zachwianiem równowagi ekologicznej w mieście, za podejmowanie decyzji o sporządzaniu planów na terenach rolnych zamiast w pierwszej kolejności na obszarach zurbanizowanych wymagających intensyfikacji czy rewitalizacji, za przeciągające się w czasie procedury planistyczne nienadążające za inicjatywą deweloperów, a wreszcie za przyzwalanie na lokalizację wielkopowierzchniowych centrów handlowych na peryferiach, zamiast planowania lokalnych centrów w dzielnicach mieszkaniowych, ponoszą jednak samorządy. Co więcej, traktowanie przez nie planowania jako tworzenia oferty dostosowanej do potrzeb wolnego rynku inwestycji budowlanych niestety odsunęło na daleki plan rolę projektowania urbanistycznego w kształtowaniu dobrej przestrzeni.

Ustawodawca rozpoczął proces naprawczy planowania przestrzennego od odebrania urbaniście statusu zawodu zaufania publicznego6. Można by zatem wnioskować, że degradacja projektowania urbanistycznego w planowaniu przestrzennym, rozlane po polach domy, wymuszone podróże z podmiejskich sypialni do pracy i szkoły, a także chaos przestrzeni spotęgowany wszechobecną reklamą leżą właśnie w sferze odpowiedzialności urbanisty. Oczywiście jest to wniosek zbyt daleko idący, ale jednak zmuszający do refleksji nad rolą urbanisty. Głos urbanistów, że złe planowanie jest wyłącznie wynikiem zawiłości paragrafów wielu ustaw czy nieracjonalnego działania samorządów, że ich wiedza i umiejętności nie są wykorzystywane, a wręcz lekceważone, nie jest ani powszechnie słyszany ani bezwarunkowo przekonujący. Skoro jednak w tych wybitnie niesprzyjających urbanistyce uwarunkowaniach polityki powstają plany lepsze i gorsze, to nie można uznać, że urbaniści są całkowicie zwolnieni z odpowiedzialności.

TRANSFORMACJA PRAWA A DOBRA PRZESTRZEŃ

Diagnozy stanu zagospodarowania przestrzeni wskazują też na nieskuteczność przepisów umożliwiających władzom lokalnym i współdziałającym z nimi urbanistom racjonalne gospodarowanie przestrzenią, i na brak prawa, które nie pozwalałoby tym podmiotom na podejmowanie działań skutkujących złą przestrzenią. Konieczność zmiany podstaw prawnych gospodarowania przestrzenią i zmiana praktyki planowania przestrzennego jest oczywista i dostrzegają ją osoby odpowiedzialne za otaczającą nas przestrzeń, uczestnicy postępowań w zakresie jej zagospodarowaniai jej użytkownicy.

Najbardziej kompleksową inicjatywą rządową zmierzającą do stworzenia nowego prawa gospodarowania przestrzenią było podjęcie prac nad Kodeksem urbanistyczno‑budowlanym (KUB) przez komisję kodyfikacyjną powołaną w 2012 roku przez Prezesa Rady Ministrów. Pomimo że komisja ta została w 2016 roku rozwiązana, przed zakończeniem prac nad Kodeksem, ostatnie cztery lata były okresem intensywnej i szerokiej dyskusji na temat kształtu nowego prawa właśnie w oparciu o projekt Kodeksu7. Wydaje się, że niezależnie od rozbieżnych opinii co do wielu proponowanych rozwiązań legislacyjnych ogólny pogląd na kształtowanie dobrej przestrzeni jest spójny.

Ograniczenie rozlewania się zabudowy wymaga przepisów, na przykład – wzorem brytyjskiej legislacji – ograniczenia suwerenności gminy w przeznaczaniu terenów wiejskich pod nową zabudowę i ustawowego wymuszenia priorytetów rozwoju poprzez racjonalną intensyfikację i rewitalizację istniejącego miasta. Kształtowanie miasta racjonalnie zwartego wymaga ograniczenia swobody budowlanej na terenach niezurbanizowanych poprzez praktyczną likwidację wuzetek, ale także wprowadzenia podatku uniemożliwiającego spekulację gruntami i w konsekwencji fiskalnego wymuszania zabudowy na terenach, gdzie plany uchwalono.

Kształtowanie miasta, w którym będzie zachowana równowaga pomiędzy terenami zabudowy i terenami przyrody, wymaga nie tylko istnienia ustawowego obowiązku planowania terenów zielonych w mieście, może wręcz ustalenia minimalnego udziału takich terenów w obszarze zurbanizowanym, prawdopodobnie także wprowadzenia podatków, które zachęcą do lokalizowania w miejskiej strefie przyrodniczej inwestycji terenochłonnych z dużym udziałem zieleni, czy różnych form miejskiego rolnictwa.

Konieczne wydaje się wprowadzenie normatywnych przepisów sprzyjających planowaniu dobrego miasta kształtowanego w formie małych ośrodków z lokalnym centrum i wszystkimi instytucjami organizującymi życie społeczności lokalnych w zasięgu pieszego dojścia, a także pieszym dostępem do przystanku transportu publicznego. Krajowe standardy urbanistyczne dotyczące wyposażenia mieszkańców w infrastrukturę społeczną czy racjonalnej intensywności zabudowy miejskiej zobligowałyby samorządy do implementacji współczesnej wiedzy urbanistycznej, w tym ograniczania wymuszonych podróży miejskich w miastach bazujących na transporcie publicznym.

Rozwój miast wymaga wprowadzenia obowiązku scaleń i wtórnego podziału własności, tak aby możliwe było tworzenie sieci ulic i placów, przy których powstawać będzie zabudowa definiująca przestrzeń publiczną i tworząca warunki do rozkwitu życia miejskiego pomiędzy budynkami. Bez obowiązku nieodpłatnego przekazywania stosownej części prywatnych własności na cel przestrzeni i instytucji publicznych, na przykład wzorem ustawodawstwa II RP, trudno jednak kształtować dobre miasto.

Kreowanie pięknej przestrzeni jest domeną twórczości urbanistycznej. Restytucja projektowania urbanistycznego w planowaniu przestrzennym wydaje się konieczna. Bazowanie na koncepcjach wyłanianych w drodze konkursu, powinno się stać regułą, a nie wyjątkiem.

Nawet jeżeli przepisy sprzyjające budowaniu dobrego miasta nie zostaną wprowadzone, pozostanie świadomość, jak głęboka jest potrzeba zmian. Zmiana ustawodawstwa regulującego zagospodarowanie przestrzeni naruszy utrwalone przez ponad ćwierć wieku rutynę i interesy, nałoży nowe obowiązki na wszystkich odpowiedzialnych za przestrzeń i nowe ograniczenia na tych, którzy uczestniczą w budowaniu miasta jako wspólnego dobra. Polityka bez urbanistyki stworzyła warunki do ilościowego wzrostu budownictwa, nie zaś jakościowego rozwoju miast. Nowa polityka urbanistyczna nie zlikwiduje wszystkich negatywnych skutków transformacji, które się zmaterializowały w zagospodarowaniu przestrzennym, ale na pewno powinna ograniczyć dalszy wzrost nieracjonalnej urbanizacji i stworzyć właściwe relacje polityki i urbanistyki.

Społeczna świadomość możliwości kształtowania dobrej przestrzeni jest podstawowym warunkiem wywierania wpływu na wszystkich odpowiedzialnych za wygląd naszego otoczenia z zamiarem wprowadzenia niezbędnych zmian w prawie i w praktyce planowania przestrzennego. Popularyzacja wiedzy o dobrej przestrzeni przez programy edukacyjne w szkołach, działania organizacji pozarządowych i aktywistów miejskich czy publikacje z inicjatywy instytucji państwowych8 jest konieczna i właściwie już podejmowana. Bezczynne oczekiwanie na jednomyślne i aktywne społeczne poparcie zmian polityki byłoby jednak wyrazem niefrasobliwości ze strony odpowiedzialnych za przestrzeń, gdyż skutki złej polityki przestrzennej są trwałe, a często nieodwracalne.

Podjęcie prac nad Kodeksem urbanis‑ tyczno‑budowlanym z nadzieją, że będą one kontynuowane, dowodzi, iż władze rządowe poczuły się odpowiedzialne za zagospodarowanie przestrzeni i znaczenie prawa dla urbanistyki. Dyskusja na temat zmian ustawodawstwa pokazuje, jak skomplikowana jest materia prawa regulującego tę dziedzinę, jak daleko idących zmian wymagają obowiązujące przepisy i jak często dotyczą one kwestii powszechnie niekojarzonych z uwarunkowaniami kreowania dobrej przestrzeni. Z dyskusji tej wynika, że zgodnie z konstytucyjnym porządkiem gwarantującym prawa jednostkom konieczna jest również ochrona interesu publicznego w kształtowaniu dobra wspólnego, jakim jest przestrzeń, przede wszystkim poprzez ograniczenie doktryny prawa własności utożsamianego z prawem do zabudowy. Wydaje się oczywiste, że w interesie całego państwa konieczne jest ograniczenie dotychczas nieskrępowanej suwerenności władz samorządowych w prowadzeniu polityki przestrzennej, przede wszystkim poprzez ograniczenie swobody rozpraszania zabudowy. Takie zmiany prawa są zgodne z realizacją najbardziej podstawowych zasad rozwoju miast wedle współczesnej wiedzy urbanistycznej. Zapowiedziane w projekcie Kodeksu ustanowienie krajowych urbanistycznych standardów planistycznych, pokazuje także intencje wykorzystania wiedzy zawodowej w stanowieniu prawa.
Można dyskutować, czy propozycje zmian prawnych w wystarczającym stopniu uwzględniają wiedzę zawodową i czy ustawodawstwo nie powinno w jeszcze większym stopniu ustalać normatywnych przepisów budowania dobrego miasta. Niezależnie od ostatecznego kształtu nowego prawa w perspektywie lokalnej planowanie zagospodarowania przestrzeni będzie zawsze wypadkową wiedzy zawodowej i umiejętności tych, którzy takie plany będą opracowywać.

W Kodeksie wyraźnie podkreśla się obowiązek uwzględniania w polityce przestrzennej zasad wiedzy urbanistyczno‑architektonicznej. Propozycja nowego prawa ustala także obowiązek opracowywania projektów aktów planowania przestrzennego przez planistę przestrzennego, zobowiązując go do „zgłoszenia zastrzeżenia w wypadku wprowadzenia do projektu aktu planowania przestrzennego ustaleń sprzecznych z prawem lub zasadami wiedzy zawodowej, negatywnie wpływających na ład przestrzenny”. Tak daleko idąca propozycja zmiany prawa nie tylko wzmacnia rolę projektanta planu, ale także zwiększa jego odpowiedzialność za kształtowanie przestrzeni i wręcz zobowiązuje do odmowy sporządzania planów sprzecznych z wiedzą zawodową. Trudno ocenić skutki takiej propozycji w dziedzinie kształtowania dobrej przestrzeni, skoro nie można jednoznacznie stwierdzić, że współczesna wiedza ogólna dotycząca potrzeb społeczności w zagospodarowaniu przestrzeni jest powszechnie uznana przez środowiska zawodowe i że stanowi podstawę kształcenia tych, którzy mają planować dobrą przestrzeń. Należy się zatem spodziewać, że dyskusja o nowelizacji prawa wywoła także dyskusje na temat programów studiów w zakresie urbanistyki, planowania przestrzennego czy gospodarki przestrzennej. Bezsprzecznie istotną wartością projektu Kodeksu jest natomiast zwrócenie uwagi na wyodrębnienie wiedzy architektonicznej, urbanistycznej i planistycznej.

Dyskusji o koniecznych zmianach prawa regulującego zagospodarowanie przestrzeni towarzyszy polemika środowisk zawodowych o roli urbanistyki i architektury w kształtowaniu przestrzeni. Wyraźnie daje o sobie znać konflikt pomiędzy architektami działającymi w interesie inwestorów a urbanistami projektującymi w interesie publicznym plany tworzące uwarunkowania, powszechnie traktowane jako ograniczenia tych działań. Architekci coraz częściej wykazują się umiejętnością projektowania urbanistycznego wielohektarowych inwestycji deweloperskich i kontestują jakikolwiek udział urbanistów w kreacji przestrzeni. Z kolei urbaniści sporządzający plany zdobywają specjalistyczną wiedzę interdyscyplinarną, ale nie są zawodowo przygotowani do projektowania urbanistycznego. Z jednej strony mamy więc jednoznacznie zdefiniowaną wiedzę i umiejętności architekta, z drugiej zbyt ogólnie i szeroko określone wymagania dla osób wykonujących zawód urbanisty. Choć nie należy negować wartości specyficznej wiedzy niezbędnej w planowaniu przestrzennym, wydaje się, że dotychczasowy podział na dwa zawody odpowiedzialne za tę dziedzinę był nieprzemyślany i zapewne w jakimś stopniu negatywnie wpłynął na stan zagospodarowania naszych miast.

Można mieć nadzieję, że środowiskowy konsensus wszystkich osób odpowiedzialnych za zagospodarowanie przestrzeni i uznanie odmiennych, chociaż uzupełniających się kwalifikacji architekta, urbanisty i planisty przestrzennego w tym procesie przyczyni się do wsparcia niezbędnych zmian prawa umożliwiającego tworzenie holistycznych wartości przestrzeni.