WIKIMEDIA COMMONS CC BY 4.0

Formy własności

3 [58] 2017

11 | 02 | 2018

Pakiet praw i obowiązków

Prywatne przestrzenie publiczne w Nowym Jorku

W zimie 2007 roku, dokładnie dziewięć lat przed tym, jak Donald Trump został prezydentem Stanów Zjednoczonych, byłem regularnym gościem w Trump Tower. Nie po to jednak, by zwiedzać czy podziwiać: wszystkie wizyty pod numerem 725 przy Fifth Avenue odbywałem w charakterze inspektora z ramienia nowojorskiego Wydziału Planowania Miejskiego, oddział Manhattan. Chodziło o sprawdzenie, czy właściciele budynku wypełniają obowiązek utrzymania parteru w charakterze prywatnej przestrzeni publicznej (ang. Privately Owned Public Space, czyli POPS). W ramach mojej misji, która miała pomóc Wydziałowi w przedefiniowaniu przepisów dotyczących POPS, przechodziłem parter budynku wzdłuż i wszerz, robiąc notatki i zdjęcia, a potem szedłem dalej, na inspekcję kolejnych nieruchomości.

Trump Tower mieści jedną z pięciuset trzech prywatnych przestrzeni publicznych w Nowym Jorku. POPS – czyli publicznie dostępne place, wewnętrzne dziedzińce i podobne miejsca (ang. plaza) w miastach północnoamerykańskich – stanowią przestrzenne hybrydy, stworzone przez deweloperów, którzy w zamian otrzymują premie budowlane – czyli korzystniejsze normy wysokości i powierzchni. Taką wymianę korzyści umożliwia system regulacji strefowania (ang. zoning codes), który ma zachęcać deweloperów do wnoszenia wkładu w miejską infrastrukturę, usługi i przestrzeń.

Koncepcję POPS wymyślono w Nowym Jorku, wprowadzono rozporządzeniem w sprawie planu zagospodarowania w 1961 roku, a jej celem było znalezienie rozwiązania problemów budżetowych w finansowaniu przestrzeni publicznej: mobilizacja prywatnych funduszy wydawała się świetnym sposobem na zbudowanie infrastruktury publicznej, a miasto mogło zaoferować w zamian coś, co pozornie wydawało się nic nie kosztować: powierzchnie do zabudowy, czyli dodatkowe jednostki powietrza powyżej gruntu, który miał zostać zabudowany. Program zachęcił prywatnych deweloperów do udostępniania przestrzeni publicznej wewnątrz lub na zewnątrz budynków, w zamian za pozwolenie na wybudowanie dodatkowych pięter. Od czasu wprowadzenia programu, zaowocował on setkami nowych przestrzeni publicznych w mieście.

Wybudowanie POPS, czyli na przykład publicznego placu, wymaga uzyskania zezwolenia Miejskiej Komisji Planistycznej (ang. City Planning Commission). Aby takie pozwolenie uzyskać, inwestor musi przedstawić plany zrealizowania przestrzeni publicznej. Zatwierdzony plan zostanie dołączony do umowy, a miejska agencja planistyczna będzie regularnie odwiedzać stworzone w ten sposób miejsce, sprawdzając, czy funkcjonuje ono zgodnie z umową. Projekt ma być tak skonstruowany, żeby przyciągał i ułatwiał ruch pieszych, a jednocześnie zapewniał dobrą komunikację. Regulacyjne ramy określają minimalne i maksymalne wyposażenie, parametry fizyczne placu: wielkość, proporcje, orientację, dostęp, elewację, wykończenie ścian, oświetlenie, chodnik, ławki, drzewa, oznakowanie, fontanny, stoliki, place zabaw itd. – stworzone miejsce publiczne musi zostać wyposażone we wszystkie elementy opisane w umowie planistycznej.

Pierwsze POPS, które urodziły się wraz z pokoleniem 1961 roku, zostały zaprojektowane na wzór modelowego wieżowca Seagram Building projektu Miesa van der Rohe: charakteryzują je negacja ulicy i zerwanie z linią sąsiadującej zabudowy, naśladujące słynną ikonę architektury modernistycznej i jej uniezależnienie od kontekstu. Wprowadzenie modelu „wieżowca w parku” do przepisów urbanistycznych oznaczało instytucjonalizację estetyki modernistycznej, która później wygenerowała całe ulice, takie jak Szósta Aleja na odcinku Midtown, będące niemalże urzeczywistnieniem karykatury modernizmu, znanej z filmu Playtime Jacques’a Tatiego. Przez długie lata to modernistyczną estetykę placów publicznych oskarżano o to, że jest z gruntu niezdolna stworzyć dobrą przestrzeń przyjazną dla pieszych, i że prowadzi do wyobcowania, czy nawet wyeliminowania ludzi z przestrzeni miejskiej.

W następnych dziesięcioleciach program POPS był ciągle modyfikowany, dostosowywany do doświadczeń i przekształceń krajobrazu miejskiego – w rezultacie pojawiały się różne formuły POPS, wynikające z kolejnych rozporządzeń i zmian w przepisach. Reguły POPS były co jakiś czas pisane od nowa – zmieniały się gusty i estetyka, wpływ miał także proces uczenia się, analiza funkcjonowania już istniejących przestrzeni publicznych. Owa analiza doprowadziła do ważnych wniosków – wcześniej obowiązkowe, ale jak się okazało niefunkcjonalne lub nawet alienujące, wykluczające elementy zostały usunięte z wytycznych. Zniesiono bariery, złagodzono formy, wyeliminowano poziomy pod ziemią, zharmonizowano ciągi chodników ulicy i placu, wewnętrzne przestrzenie oznakowano dla lepszej widoczności. Ale nawet po tych wszystkich modyfikacjach nadal trudno jest zdefiniować przyjazną przestrzeń za pomocą reguł i wytycznych, jeśli zabraknie determinacji projektantów, aby taką przestrzeń stworzyć.

Chociaż utworzenie otwartych, ogólnodostępnych przestrzeni w najbardziej zagęszczonych częściach miasta jest niewątpliwie sukcesem, to odbiór przestrzeni utworzonych za pomocą planistycznych mechanizmów motywacyjnych programu POPS był mieszany. W ostatnich dziesięcioleciach wzrosło zainteresowanie partnerstwami publiczno-prywatnymi, nierozerwalnie związanymi z mechanizmem POPS. Wraz z innymi mechanizmami wykorzystującymi prywatny rozwój do wspierania usług publicznych, jak w przypadku dostępnych cenowo mieszkań budowanych przez deweloperów, stały się one symbolem neoliberalnego planowania przestrzennego, w którym rola sektora publicznego ogranicza się do otwarcia przestrzeni dla rozwoju prywatnego i prób propagowania przestrzeni publicznej jako produktu ubocznego. Zgodnie z raportem Programu Narodów Zjednoczonych ds. Osiedli Ludzkich (ONZ-Habitat) własność publiczna „gwarantuje stabilniejszy dostęp i bardziej długotrwałe wykorzystanie”, podczas gdy „otwarte przestrzenie będące własnością prywatną podlegają ograniczeniom, które nie są regulowane przez społeczność” 1. Ponadto, ponieważ „wiele prywatnych przestrzeni ogólnodostępnych tworzonych jest po to, aby przyciągnąć klientów”, motywacja zysku ekonomicznego zmienia naturę przestrzeni publicznych 2.

Krytyka wycofania się sektora publicznego – w dużej mierze – z zadań publicznych oraz obawa przed nadmiernym wyzyskiwaniem przez sektor prywatny motywacyjnych udogodnień oferowanych przez przepisy dotyczące planowania zakorzenione są w historycznym dyskursie o zanikaniu przestrzeni publicznej. Dyskursy przestrzeni publicznej często ujawniają poczucie straty, jakiego doznajemy wobec domniemanego ginięcia klasycznej sfery publicznej, „forum, na którym spotykały się prywatne jednostki, gotowe wezwać przedstawicieli władz do raportu wobec opinii publicznej” 3, a także zanikania przestrzeni publicznej, czyli „przestrzeni demokracji” 4. Krytyka eliminacji sfery publicznej często obraca się w zakładanej przezeń dychotomii między przestrzenią publiczną a prywatną: prywatne interesy wkraczają w sferę publiczną za pomocą środków prywatyzacyjnych lub regulacji; kontrola i monitoring eliminują przestrzenie publiczne poprzez rozszerzenie sfery prywatnej kosztem społeczności. A jednak tradycyjne pojmowanie sfery publicznej i przestrzeni publicznej (jako antonimów sfery prywatnej i przestrzeni prywatnej) w ciągu ostatnich dziesięcioleci również zostało poddane krytyce, gdyż nie brało pod uwagę istnienia wielu podgrup społeczności ani rozmycia granic pomiędzy przestrzeniami prywatnymi i publicznymi 5. Jak zauważa Nancy Fraser w swojej książce Rethinking the Public Sphere (1993), ponieważ żadna pojedyncza przestrzeń dyskursywna nie może stanowić w pełni włączającej „przestrzeni demokracji”, publiczna ekspresja rozprasza się w wielu miejscach i organizuje wokół wielu podgrup społeczności, przy czym wykorzystanie każdej dowolnej przestrzeni publicznej niesie z sobą  specyficzne ograniczenia, wyjątki, filtry. Fraser kwestionuje nie tylko możliwość zaistnienia w pełni włączającej sfery publicznej w rozumieniu Habermasa, przeznaczonej dla powszechnego ogółu społeczeństwa, ale także możliwości zaistnienia takiej sfery publicznej, która byłaby całkowicie niezależna od interesów komercyjnych i politycznych.

Przestrzeń publiczna często jest tworzona, by zwiększyć prywatne korzyści, o czym przypomina Sharon Zukin w swojej ostatniej książce Naked City (2009). Choć wiele autentycznych przestrzeni publicznych w miastach Zachodu pierwotnie powstało po to by powiększyć wartość sąsiadujących z nimi nieruchomości (Zukin przywołuje tu przykłady placów Union Square i Harald Square w Nowym Jorku), to stowarzyszenia, takie jak Business Improvement Districts czy Local Development Corporations, przejęły utrzymanie i zarządzanie przestrzeniami publicznymi i wdrożyły nowe środki kontroli mające wyeliminować niepożądane zastosowania i zachowania oraz podnieść wartość nieruchomości w przestrzeniach publicznych i wokół nich. A jednak w miarę jak interesy pewnych grup publicznych i prywatnych coraz bardziej splatają się z sobą, nie ma już jasności, czy przestrzeń stricte publiczna rzeczywiście oferuje większą wolność i różnorodność niż przestrzenie będące własnością prywatną lub pozostające pod prywatnym zarządem. Władze, które zaangażowały się w gentryfikację zarządzanych przez siebie obszarów, w swoich działaniach często przyjmują bardzo ekskluzywną definicję „społeczności”, adresując swoje usługi do niektórych tylko odbiorców, innych wykluczając 6.

Wiele mówiącym przykładem maksymalnego splątania interesów publicznych z prywatnymi jest High Line Park w Nowym Jorku. High Line, estakada kolejowa na nowojorskiej West Side była już od dziesięciu lat nieużywana, kiedy w latach 90. XX wieku rozpoczęła się dyskusja: czy należy ją rozebrać, czy zachować. Prywatni właściciele przyległych terenów prowadzili lobbing za rozbiórką, dążąc do oczyszczenia terenu pod nowe inwestycje. Kiedy grupa mieszkańców dzielnicy Chelsea zaczęła się organizować, by ratować High Line, nikt nie się spodziewał, że zachowanie tej struktury, przekształcenie jej w ogólnodostępny park i związane z tym zmiany w planie zagospodarowania wprowadzone przez wydział urbanistyki doprowadzą do bezprecedensowego wzrostu cen nieruchomości w okolicy. Nowe budynki, zaprojektowane przez słynnych architektów, wyrastały wzdłuż linii High Line jak grzyby po deszczu, zaś ci sami właściciele nieruchomości, którzy chcieli zniszczyć nadziemną konstrukcję, ostatecznie skorzystali z utworzenia nowej przestrzeni publicznej wysokiej jakości.

Oprócz kruchej struktury, tego nieustannego balansowania interesów publicznego i prywatnego, POPS krytykowano także za ich założenia projektowe: tylko niektóre przestrzenie są rzeczywiście użytkowane jako popularne miejsca spotkań i wypoczynku, inne zachęcają jedynie do tego, by szybko przez nie przejść, lub nawet zniechęcają. Ze względu na trudność w określeniu precyzyjnych współrzędnych pożądanej przestrzeni publicznej w umowach, prywatne przestrzenie publiczne często uosabiają trudność przełożenia przepisów, mechanizmów planowania, zasad projektowania przestrzeni publicznych na ich codzienne użytkowanie. Wytyczne do projektowania POPS zawierają precyzyjne miary proporcji przestrzeni, małej architektury i ukształtowania krajobrazu, jednak ich zastosowanie często przynosi niejednoznaczne rezultaty.

Pojawiające się głosy krytyki modelu POPS skłoniły naukowców do zbadania przyczyn zaniedbania pewnych obszarów. W opracowanych ankietach zawarto listę elementów infrastruktury wypoczynkowej i porównano je z wytycznymi. Obszerne opracowanie przygotowane przez profesora Uniwersytetu w Harvardzie, Jerolda S. Kaydena, dało szczegółowy ogląd problemów strukturalnych tych przestrzeni oraz przekonało władze miejskie do ponownego przemyślenia regulacji dotyczących prywatnych przestrzeni publicznych 7. Jednak dopiero kolejne badania, w 2007 roku, wykazały, że niektóre miejsca publiczne „nie udają się” z powodów wcale nie estetycznych, a politycznych. Badania Gregory’ego Smithsimona, który przeprowadził serię wywiadów z architektami mającymi doświadczenie w projektowaniu POPS, wykazały intencję – niektórych spośród inwestorów – stworzenia przestrzeni, której należy unikać, zamiast miejsc przyjaznych, zachęcających i dostępnych 8. Dodatkowe badania potwierdziły strategię projektowania przyjmowaną przez niektóre firmy, umyślnie zniechęcającą ludzi do przebywania w prywatnych przestrzeniach publicznych, które od strony formalnej spełniają wymogi stawiane przez miasto, zapewniając czyste, sterylne środowisko dla biznesu: wiele POPS zaprojektowano nie w taki sposób, by były wygodne w użytkowaniu, lecz by były atrakcyjne dla oka 9.

W przeciwieństwie do przestrzeni publicznej, przestrzeń korporacyjna ma na celu utrzymanie nienagannego wizerunku, płaskiego obrazu zamiast przestrzeni, z której będą korzystać ludzie – to krajobraz raczej niż teren. W tym sensie POPS nie tylko sytuują się na przecięciu logiki tego, co publiczne, z tym, co prywatne, ale także na rozdrożu logiki biznesu i logiki wypoczynku, maskując tę pierwszą za pomocą tej drugiej. Dobrowolne wyludnienie przestrzeni miejskiej jest częścią zjawiska brandingu przestrzeni publicznej. Krajobraz miejski staje się zatem wizerunkową wizytówką miasta – wizytówką, która zawsze musi być kreowana i kontrolowana. W myśl tej logiki budynki w mieście stanowią kontynuację jego panoramy, nieuchwytnej wizji, która dostępna jest tylko dla oka, a już nie dla ciała: przestrzeń publiczna staje się częścią estetyki definiowanej przez ten typ fotografii architektury, na której udało się opróżnić ulice i place z ludzi, by skupić się na samych obrazach czy wizerunkach obiektów.

W ostatnich latach coraz liczniejsi autorzy teoretycy opisują proces, w którym krajobraz miejski stopniowo traci swoją materialność i przekształca się w kluczową wizualną reprezentację miasta. Jak pisała w 1995 roku amerykańska socjolożka Sharon Zukin, „Rozwój mediów wizualnych w XX wieku uczynił fotografię i filmy najważniejszymi środkami kulturowymi ujmowania przestrzeni miejskiej, przynajmniej do lat 70. XX wieku”. Od tamtej pory surrealizm King Konga ewoluował w stronę surrealizmu Blade Runnera, a przebudowa i zagospodarowanie przestrzeni zaczęły ciążyć w kierunku działań konsumpcyjnych, sam zaś materialny krajobraz – budynki, parki i ulice – stał się najważniejszą wizualną reprezentacją miasta” 10.

Ta ewolucja, „spektakularyzacja przestrzeni miejskiej” 11, nadeszła równolegle z pojawieniem się architektonicznego postmodernizmu i ostatecznie architektury ikonicznej. Budynki zredukowane do fasad czy też do ikon miasta lub regionu są pozbawione życia; na tej samej zasadzie przepisy dążące do poprawy bezpieczeństwa i do aseptycznego wręcz porządku banalizują ulice miasta, które stają się pocztówkami uosabiającymi wielorakie ideały porządku obywatelskiego, złożone z różnorodnych elementów wywodzących się z XIX, XX i XXI stulecia. Chociaż rewitalizacja miast oparta na upiększaniu przestrzeni publicznej przyznaje się do dziedzictwa, jakim jest szacunek dla życia ulicy i wartości wspólnotowych, to jednocześnie nierzadko traktuje ulice i place jako zjawiska wyłącznie estetyczne, częściowo ignorując ich wymiar społeczny, gospodarczy i ekologiczny 12.

Świat zwrócił uwagę na POPS jesienią 2011 roku, kiedy niewielka grupa anarchistyczna rozpoczęła okupację Zuccotti Park, małej przestrzeni publicznej w centrum Nowego Jorku. Wielu obserwatorów skonstatowało, że to, iż setki osób mogły obozować przez dwa miesiące na prywatnej przestrzeni publicznej w samym sercu Manhattanu, kilka kroków od Wall Street, bez interwencji policji i zmuszania ich do opuszczenia terenu, świadczy, że nawet w „społeczeństwie kontroli” wciąż obowiązują niezbywalne prawa związane z przestrzenią publiczną.

To nie przypadek, że jednym z najważniejszych dylematów debaty wokół ruchu Occupy Wall Street był wymiar przestrzenny: to, na ile okupowanie przestrzeni, które pozwoliło ruchowi zaistnieć, zyskać widoczność, było zgodne z prawem – interpretowano bardzo różnie. Choć firma będąca właścicielem parku Zuccotti narzekała na nieprawidłowe wykorzystanie placu, które uniemożliwiało osobom niebiorącym udziału w proteście korzystanie z parku, to w pierwszych miesiącach nie podjęła żadnych działań w stosunku do okupantów, szanując ich swobodę wypowiedzi. Kiedy dwa miesiące po rozpoczęciu okupacji ze względu na niedopuszczalne warunki sanitarne policja ostatecznie usunęła namioty i inne konstrukcje wzniesione w parku Zuccotti, właściciele POPS – za zgodą władz miasta – zaczęli wprowadzać nowe zasady dotyczące użytkowania przestrzeni publicznych będących własnością prywatną. Nowe przepisy obejmowały zakaz leżenia na ziemi, rozbijania namiotów i używania śpiworów – były one w sposób ledwie tylko zawoalowany wymierzone przeciwko ruchowi Occupy Wall Street.

Chociaż przepisy te spotkały się z falą krytyki („Czy w parkach wolno przebywać tylko pracownikom firm, którzy przyszli tu po to, żeby grzecznie zjeść swój posiłek w przerwie obiadowej? Przecież w parkach dozwolone są namioty służące do handlu?”), to większość obserwatorów zgadzała się, że POPS paradoksalnie nadal oferują większą swobodę niż ich czysto publiczne odpowiedniki – czyli na przykład miejskie parki, które są zamykane o zmierzchu, uniemożliwiając jakiekolwiek działania w porze nocnej.

Prywatne przestrzenie publiczne nie są jedynym ustalonym formatem, wykraczającym poza dychotomię przestrzeni publicznych i prywatnych w Nowym Jorku. Miejski plan zagospodarowania, przyjęty po raz pierwszy w rozporządzeniu z 1916 roku, miał ograniczyć wykorzystywanie gruntów prywatnych do zmniejszenia „konfliktu” nowych budynków z już istniejącymi. Innym szeroko omawianym narzędziem jest kontrola czynszów, wprowadzona po to, by utrzymać ceny najmu na przystępnym poziomie, ograniczyć swobodę właściciela w ustalaniu lub podnoszeniu opłat czynszowych 13. Te narzędzia odgrywają bardzo ważną rolę w staraniach o to, aby z Nowego Jorku – miasta rządzonego racjami rozwoju prywatnego, dysponującego ograniczonymi zasobami publicznymi – uczynić miasto bardziej dostępne, z którego korzystać mogą szersze grupy społeczne. Każda nieruchomość stanowi pewien pakiet praw i obowiązków. I chociaż POPS, zachęty do budowania mieszkań w przystępnej cenie i kontrola czynszów próbują odwoływać się do obowiązków właścicieli i przekształcić je w wartość publiczną, to wielu właścicieli nieruchomości unika wypełniania swoich obowiązków wobec społeczeństwa. Kluczami do zapewnienia wkładu własności prywatnej w dobro publiczne są uczynienie tych uzgodnień jak najbardziej przejrzystymi, egzekwowanie umów poprzez regularne kontrole, a także pociąganie właścicieli do odpowiedzialności za niewywiązywanie się ze zobowiązań, jakie na nich ciążą.

Za każdym razem, kiedy odwiedzałem budynek Trump Tower, przestrzeń POPS na parterze budynku była niedostępna: zamiast zachęcającej przestrzeni publicznej był tymczasowo zagrodzony plac budowy. Kiedy Wydział Planowania Miejskiego zwracał się do Trump Tower z żądaniem wypełnienia obowiązku utrzymania otwartej przestrzeni, Donald Trump nie raz groził wniesieniem pozwu przeciwko miastu. Korzystając bez wahania z dodatkowej powierzchni użytkowej, która potencjalnie znacząco zwiększała rentowność budynku, Trump nigdy nie był skłonny zwrócić miastu tego, co był mu winien: jednej, dobrze funkcjonującej przestrzeni publicznej – to znajoma już postawa, widoczna także, niestety, już w pierwszych miesiącach piastowania przez Trumpa publicznego urzędu. ■

The High Line, Nowy Jork, proj. Diller Scofidio + Renfro,
James Corner Field Operations, 2004–2009

Jeden z protestów w ramach Occupy Wall Street, Zuccotti Park, Nowy Jork, 2011

Trump Tower – atrium, Nowy Jork, proj. Der Scutt, 1983

Trump Tower, Nowy Jork, proj. Der Scutt, 1983

Tłumaczenie z angielskiego: Dorota Wąsik 


PRZYPISY:


1 P. Garau, Global Public Space Toolkit: From Global Principles to Local Policies and Practice, Nairobi: UN Habitat, 2015, s. 25.
2 Tamże.
3 J. Habermas, Structural Transformation of the Public Sphere, Cambridge: MIT Press, 1989, s. 25–26.
4 J. Rancière, The Thinking of Dissensus: Politics and Aesthetics, [w:] Reading Rancière, eds. P. Bowman, R. Stamp, New York–London: Continuum, 2001.
5 S. Zukin, Naked City, New York: Oxford University Press, 2009.
6 T. Angotti, New York for Sale. Community Planning Confronts Global Real Estate, Cambridge: MIT Press, 2008.
7 J.S. Kayden, Privately Owned Public Space: The New York City Experience, New York: Wiley, 2000.
8 G. Smithsimon, Dispersing the Crowd. Bonus Plazas and the Creation of Public Space, „Urban Affairs Review” 2008, Vol. 43, No. 3.
9 J. Németh, Defining a Public: The Management of Privately Owned Public Space, „Urban Studies” 2009, 46(11).
10 S. Zukin, The Cultures of Cities, Oxford: Blackwell,
2009, s. 16.
11 A. Belanger, Sport Venues and the Spectacularization of Urban Space in North America: The Case of the Molson Centre in Montreal, „International Review for the Sociology of Sport”, 2000/35 (3), lub M. Silk, J. Amis, Bursting the Tourist Bubble: Sport and the Spectacularisation of Urban Space, [w:] Sport Tourism: Paradigms and Theories, ed. H. Gibson, London: Frank Cass Publishers, 2006.
12 S. Zukin, Naked City, dz. cyt., s. 116.
13 M. Greenberg, Tenants Under Siege: Inside New York City’s Housing Crisis, „New York Review of Books” 2017, August 17.