Pożegnanie z TBS-em?

„Statek” TBS Nasze Kąty zrealizowany z rozmachem przez prywatnego dewelopera Intakus we Wrocławiu — fot. Michał Sierakowski

19 stycznia 2021 roku weszła w życie Ustawa o zmianie niektórych ustaw wspierających rozwój mieszkalnictwa. Pod tajemniczą nazwą kryje się tak zwany Pakiet mieszkaniowy – jeden z ostatnich projektów przygotowanych przez wicepremierkę Jadwigę Emilewicz. Nowelizacja wprowadza nowe, korzystniejsze dla gmin zasady finansowania inwestycji mieszkaniowych, a także wiele zmian mających na celu usprawnienie procesów inwestycyjnych w budownictwie komunalnym i społecznym. Zmianami zostały objęte także Towarzystwa Budownictwa Społecznego (TBS-y): pojawiły się między innymi „rozliczenie partycypacji” – czyli możliwość odzyskania partycypacji lokatorskiej po pięciu latach najmu – i kodyfikacja mechanizmu „dojścia do własności” w nowych inwestycjach.

Warto wspomnieć o jeszcze jednej zmianie: mimo niezgody środowiska związanego z TBS-ami zdecydowano się na odejście od obowiązującego od 1995 roku nazewnictwa. Istniejące już podmioty mogą wprawdzie zachować swoją nazwę, ale TBS-y powołane po wejściu w życie noweli będą figurowały w rejestrach jako Społeczne Inicjatywy Mieszkaniowe, w skrócie SIM. Nowa nazwa to dobra okazja, by przyjrzeć się obecnym na polskim gruncie już od dwudziestu pięciu lat TBS-om. Czym one właściwie są, jaka była ich geneza i jak działały przez pierwsze ćwierćwiecze? I czy za zmianą nazwy stoi coś więcej niż tylko chęć rebrandingu starej marki?

Nowy ład, stare problemy

Polski program społecznego budownictwa czynszowego wystartował na dobre w 1995 roku, po wejściu w życie Ustawy o niektórych formach popierania budownictwa mieszkaniowego, choć jego początki sięgają 1992 roku.

W lipcu 1992 roku pracę w Ministerstwie Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa rozpoczęła ekonomistka Irena Herbst, ekspertka z Instytutu Gospodarki Mieszkaniowej. Nowa wiceministra, politycznie związana z postsolidarnościową Unią Demokratyczną, otrzymała trudne zadanie: uporządkować transformacyjny chaos i stworzyć regulacje dla rodzącego się rynku mieszkaniowego, przypominającego wówczas – jak sama go określa – pustynię.

Na początku lat 90. nie istniały jeszcze firmy deweloperskie w znanym nam współcześnie kształcie; głównymi inwestorami budownictwa wielorodzinnego nadal były spółdzielnie mieszkaniowe. Banki nie udzielały kredytów hipotecznych prywatnym gospodarstwom domowym – choć dziś jest to bardzo powszechne narzędzie, wówczas nie istniały nawet przepisy, które regulowałyby zasady udzielania takich pożyczek. Zmiana ustrojowa nie zlikwidowała trwającego od dekad kryzysu mieszkaniowego: raczkująca III RP odziedziczyła po PRL-u dramatyczne przeludnienie i ogromne zapotrzebowanie na mieszkania.

Parę miesięcy przed powołaniem Ireny Herbst na stanowisko wiceministry Jacek Kuroń (wtedy poseł Unii Demokratycznej) poprosił ją o analizę ówczesnej sytuacji, ale także propozycję rozwiązań, które pomogłyby przezwyciężyć kryzys mieszkaniowy. Wspólnie z ekonomistą Andrzejem Bratkowskim, późniejszym ministrem gospodarki przestrzennej i budownictwa, Herbst stworzyła Memoriał mieszkaniowy. Dokument, wydany przez Instytut Gospodarki Mieszkaniowej, odbił się głośnym echem przede wszystkim wśród osób związanych z rodzącym się wówczas samorządem terytorialnym, a na co dzień zajmujących się gminną gospodarką mieszkaniową. W marcu 1992 roku klub parlamentarny Unii Demokratycznej zaprosił samorządowców z całej Polski na dyskusję poświęconą Memoriałowi. Odbyła się w słynnej Sali Kolumnowej Sejmu. Uczestnicy spotkania – również zainicjowanego przez Kuronia – chwalili dokument, głównie za prekursorstwo w zakresie proponowanych narzędzi instytucjonalnych, legislacyjnych i finansowych, pomijanych we wcześniejszych opracowaniach 1. Herbst i Bratkowski postulowali nawet powołanie Ministerstwa Mieszkalnictwa (nigdy nie powstało, w przeciwieństwie do pozostałych planów i założeń Memoriału, rozszerzonych, doprecyzowanych i z powodzeniem wdrożonych w rządowym programie reform „Nowy Ład Mieszkaniowy” 2).

Ten opracowany przez Herbst program został przedstawiony jeszcze w 1992 roku. Zawierał propozycję kompleksowej przebudowy całego sektora polskiego mieszkalnictwa i stworzenia od podstaw spójnej polityki mieszkaniowej (na początku lat 90. praktycznie nieistniejącej), która uwzględniałaby nowe rynkowe realia gospodarki mieszkaniowej, uporządkowanie kwestii własności, wprowadzenie instytucji kredytów hipotecznych czy zasady funkcjonowania spółdzielni mieszkaniowych.

Zarówno Memoriał, jak i „Nowy Ład Mieszkaniowy” definiują mieszkalnictwo jako system oparty na rynkowych zasadach i prawie własności, ale zwracają też uwagę na rolę państwa w zakresie zapewnienia każdemu obywatelowi dachu nad głową. Mocno wybrzmiała konieczność stworzenia programu społecznego budownictwa czynszowego, skierowanego do osób i gospodarstw domowych, które nie kwalifikują się do uzyskania kredytu hipotecznego. Jednym z głównych filarów programu miały być nowe podmioty – Towarzystwa Budownictwa Społecznego.

Nazwa jest nawiązaniem do przedwojennego Towarzystwa Osiedli Robotniczych, spółki powołanej w 1934 roku przez Bank Gospodarstwa Krajowego, Fundusz Pracy i inne podmioty państwowe. Towarzystwo Osiedli Robotniczych budowało mieszkania dla robotników i mało zarabiających pracowników umysłowych. I choć jego działalność nie wystarczyła, by przezwyciężyć wieloletnie zaniedbania w kwestii budowy mieszkań robotniczych, mogło się pochwalić przyzwoitą jak na polskie warunki jakością i liczbą zrealizowanych mieszkań – do wybuchu II wojny światowej zbudowało ich 2,2 tysiąca, a sfinansowało budowę około dziewięciu tysięcy 3.

TBS-y były wzorowane na instytucjach znanych z państw zachodnioeuropejskich: francuskich habitations à loyer modéré (HLM), holenderskich woningcorporaties, brytyjskich housing associations. W swoich założeniach TBS-y to przedsiębiorstwa non profit; odgrywają rolę inwestora, administrują budynkami mieszkalnymi i działają w ścisłej współpracy z samorządami. Zazwyczaj działają na określonym obszarze i mogą funkcjonować jako spółki z ograniczoną odpowiedzialnością, spółki akcyjne albo spółdzielnie osób prawnych. Do głównych statutowych zadań TBS- -ów należą budowa i eksploatacja budynków mieszkalnych z lokalami udostępnionymi na zasadzie najmu społecznego, skierowanego do osób, które zarabiają za dużo, by uzyskać przydział do mieszkania komunalnego, ale za mało, by wziąć kredyt hipoteczny. Opcjonalnie TBS-y mogą administrować zasobem mieszkań komunalnych i prowadzić inną działalność związaną z budownictwem i infrastrukturą mieszkaniową 4. Część gmin zdecydowała się skorzystać z opcji rozszerzonej – na przykład TBS-y w Stargardzie i Szczecinie z powodzeniem zarządzają mieszkaniami komunalnymi, a Katowicki TBS realizuje aktualnie parking wielopoziomowy w Strefie Kultury i aparthotel w centrum miasta.

Większość TBS-ów została założona przez gminy, lecz do ich powoływania są uprawnione również prywatne spółki (choć trzeba przyznać, że nonprofitowy charakter z założenia nie miał być szczególnie atrakcyjny dla biznesu). Własnym TBS-em może się pochwalić między innymi holding deweloperski J.W. Construction. Należące do tej spółki Towarzystwo Budownictwa Społecznego Marki Sp. z o.o. zrealizowało na warszawskim Żeraniu ogromny blok, nawiązujący architekturą do wieżowców mieszkalnych spółki matki w pobliżu stacji metra Wilanowska. W drugim największym mieście Polski, Krakowie, nie działa ani jeden gminny TBS (Gmina Kraków posiada jedynie udziały mniejszościowe w jednym z towarzystw), mimo że w latach 90. w podwawelskiej metropolii powstało aż dziesięć TBS-ów i do dzisiaj przetrwało ich osiem. Największy z nich – TBS Kliny Zacisze – zrealizował 1013 mieszkań. Inwestycje te niczym nie wyróżniają się na tle ówczesnej architektury osiedli deweloperskich.

Osiedle pod Klonami zrealizowane przez Szczecińskie TBS w latach 2003–2004, projekt Wunsch i Wolanowski — fot. STBS

Deweloperska estetyka nie jest przypadkowa, ponieważ wszystkie krakowskie TBS-y należą do prywatnych firm budowlanych i konsekwentnie realizują politykę budowy komercyjnych mieszkań na sprzedaż – ostatnie społeczne mieszkania na wynajem w stolicy Małopolski oddano do użytku w 2006 roku. Na mapie Polski Kraków jednak pozostaje wyjątkiem – oprócz Rzeszowa wszystkie inne miasta wojewódzkie mogą się pochwalić własnym, należącym do gminy TBS-em.

Ponieważ model zorganizowania budownictwa społecznego na bazie podmiotów podobnych do TBS-ów sprawdził się w innych państwach Europy Zachodniej, a w konsultacjach polskiego projektu uczestniczyli zagraniczni eksperci, między innymi z Wielkiej Brytanii i Francji, propozycja stworzenia programu społecznego budownictwa czynszowego została bardzo dobrze przyjęta przez samorządowców, czyli w dużej mierze przyszłych inicjatorów pierwszych TBS-ów.

W spotkaniach konsultacyjnych uczestniczył także Piotr Mync, wiceprezydent Szczecina w latach 1991–1998, odpowiedzialny za politykę mieszkaniową (później między innymi prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, wiceminister budownictwa, prezes Stargardzkiego TBS-u, a obecnie wiceprezydent Stargardu).

„Byliśmy tym programem urzeczeni” – wspomina Mync. „Brakowało nam narzędzi do pracy w nowym systemie społeczno-gospodarczym. Program zawierał pomysł na ukształtowanie wszystkich zasadniczych problemów mieszkalnictwa i stworzył podwaliny, bez których trudno byłoby wyjść z «pułapki» ówczesnego budownictwa wielorodzinnego. Istniało praktycznie tylko budownictwo spółdzielcze, inflacja spowodowała bardzo duże obniżenie wkładów z książeczek mieszkaniowych, ale również lawinowy wzrost odsetek od kredytów” 5.

W „Nowym Ładzie Mieszkaniowym” opisano także system finansowania TBS-ów: środki na budowę mieszkań na wynajem miały w dużej części pochodzić z preferencyjnych kredytów zwrotnych udzielanych przez Krajowy Fundusz Mieszkaniowy (KFM), zarządzany przez BGK. Postulaty z Memoriału i „Nowego Ładu Mieszkaniowego” dotyczące TBS-ów zostały skodyfikowane w Ustawie o niektórych formach popierania budownictwa mieszkaniowego. Weszła ona w życie w listopadzie 1995 roku jako część pakietu ustaw nazwanego roboczo konstytucją mieszkaniową i wprowadziła trzy nowe narzędzia: oszczędnościowe kasy mieszkaniowe wraz z kredytami kontraktowymi, wspomniany KFM oraz instytucję prawną TBS-u. Narodził się współczesny sektor budownictwa społecznego w Polsce.

Samorządowi pionierzy

Jednym z pionierów programu TBS, zarejestrowanym pod numerem 27, było założone w grudniu 1996 roku Szczecińskie Towarzystwo Budownictwa Społecznego (STBS). Jego pierwszą prezeską została Grażyna Szotkowska, urzędniczka z Wydziału Spraw Lokalowych Urzędu Miejskiego w Szczecinie. Na początku 2021 roku STBS połączył się z TBS-em Prawobrzeże i wspólnie stworzyły największe tego typu przedsiębiorstwo w kraju.

Szczecińskie TBS-y swoją działalność od początku opierają na kilku filarach – poza realizacją czynszowych mieszkań społecznych zarządzają też sporą częścią zasobu komunalnego i budynkami należącymi do wspólnot mieszkaniowych oraz rewitalizacją śródmiejskich kwartałów. Dywersyfikacja okazała się kluczem do sukcesu prężnie realizowanej polityki mieszkaniowej, modelowej w skali regionu i kraju. Potwierdzają go liczby: STBS dysponuje dziś zasobem dziewięciu tysięcy mieszkań społecznych, jego zarządowi podlega dodatkowo 5,5 tysiąca lokali komunalnych i mieszkań należących do wspólnot. Zróżnicowane gałęzie działalności i silne zaangażowanie miasta pozwoliły STBS-owi przetrwać bez szwanku najciemniejsze czasy marginalizacji i ukróconego finansowania budownictwa społecznego z budżetu państwa w latach 2009–2015.

Inwestycja Paska–Parkowa Szczecińskiego TBS (realizacja 2001–2003), projekt Domino Grupa Architektoniczna — fot. STBS

W 1998 roku powołano sąsiedzki Stargardzki TBS. Szybko przekuł najlepsze szczecińskie wzorce na sprawną działalność w dużo mniejszym ośrodku: siedemdziesięciotysięczny Stargard poszedł nawet o krok dalej i przekazał pod zarząd TBS-u cały swój zasób komunalny. Takie podejście to modelowe wcielenie w życie założeń Ireny Herbst. Jej intencją było, by TBS-y budowały, ale także przejmowały zadania gminy w zakresie eksploatacji mieszkań komunalnych, co miało zapewnić sprawne administrowanie zasobem.

Zachodniopomorskie spółki są prekursorami nie tylko w zakresie zarządzania. Inwestycje realizowane zarówno w Szczecinie, jak i w Stargardzie zwracają uwagę architekturą wpisującą się w kontekst urbanistyczny, wysokiej jakości materiałami wykończeniowymi i dobrze zaplanowanymi przestrzeniami wspólnymi. Przyzwoite place zabaw i przyjazne tereny zieleni z odpowiednią liczbą wygodnych ławek, których wciąż na próżno szukać w wielu realizacjach deweloperskich w 2021 roku, w projektach zachodniopomorskich TBS-ów przełomu wieków były już standardem.

Stało się tak nieprzypadkowo, ponieważ Piotr Mync, z wykształcenia architekt, od początku miał ambicję, by nie tylko realizować jak największą liczbę mieszkań, ale i tworzyć wysokiej jakości przestrzenie. STBS przez cały okres swojego istnienia organizuje konkursy architektoniczne we współpracy z SARP-em, Biurem Planowania Przestrzennego Miasta (wcześniej Miejską Pracownią Urbanistyczną) czy architektem miejskim.

Na szczególną uwagę wśród szczecińskich inwestycji zasługuje Osiedle pod Klonami, zrealizowane według projektu pracowni Wunsch i Wolanowski (2003–2004). Pierzejowa zabudowa, klinkierowe elewacje i przedogródki lokatorskie w zespole klatkowców przywołują skojarzenia z brytyjskimi czy holenderskimi townhouse’ami. Choć projekt ogólną ekspresją formalną wpisuje się w powszechnie obowiązujący na początku tego wieku trend historyzujących nawiązań (upodobały go sobie na równi spółdzielnie, TBS-y i raczkujący deweloperzy), wyróżnia się dbałością o detal i przyjazną skalą zabudowy względem standardowych kompleksów mieszkaniowych swoich czasów. Inna realizacja Szczecińskiego TBS-u, Paska–Parkowa (2001–2003), swoją architekturą przenosi nas do mekki społecznego mieszkalnictwa – współczesnego Wiednia. Osiedle zaprojektowane przez szczecińskie biuro Domino Grupa Architektoniczna dobrze wpisuje się w gęstą śródmiejską zabudowę. Na fasadzie wyróżniają się bryły obłożone naturalnym drewnem, okna są duże, a ubalkonowienie szczodre. Na skanach analogowych zdjęć zamieszczonych na stronie SBTS tylko samochody i stroje przechodniów zdradzają, że to Polska AD 2003. Pracownia Domino zaprojektowała także pierwsze osiedle domów senioralnych, zrealizowane w 2011 roku przez Stargardzki TBS.

Zespół domów senioralnych Nie Sami zrealizowany przez Stargardzkie TBS w 2011 roku, projekt Domino Grupa Architektoniczna — fot. STBS

Środowisko zachodniopomorskich TBS-ów stara się spopularyzować inwestycje w formule konkursowej jako ogólnokrajowy standard, jednak w mniejszych miastach często brakuje odpowiednich jednostek, które mogłyby wypracować warunki konkursu i z powodzeniem go przeprowadzić. Nie oznacza to, że TBS-owskie konkursy się nie zdarzają. Choć nie są regułą, odbywają się zarówno w mniejszych, jak i większych miastach. Przykładowo, pod koniec 2019 roku należący do miasta TBS Wrocław oddał do użytku wyłoniony w ramach konkursu innowacyjny budynek mieszkaniowo-usługowy projektu Major Architekci na Nowych Żernikach. Z inwestycji dla różnych pokoleń wyszła ciekawa hybryda – połowa lokali mieszkalnych jest przeznaczona dla seniorów, połowa to standardowe mieszkania na wynajem, a w przyziemiu usługowym mieszczą się serwis opiekuńczy i przedszkole. Wyróżnia ją także wysmakowana, obłożona naturalnym drewnem fasada dziedzińca i funkcjonalna, zielona przestrzeń wspólna. Przez lata zwykliśmy kojarzyć TBS-y z innym stylem architektonicznym: skromnym, otynkowanym na błękitno-cytrynowo, okraszonym spadzistymi daszkami blokiem, a więc polskim standardem lat 90. i pierwszą dekadą XXI wieku. Niektórym – zwłaszcza prywatnym – spółkom z większym budżetem nie brakuje jednak „rozmachu”. Fantazja zaowocowała między innymi swoistym mieszkaniowym folly, czyli gigantycznym „statkiem” TBS Nasze Kąty, zrealizowanym przez wrocławskiego dewelopera Intakus (dziś TFI Holding SA).

Pierwsze sukcesy

Mimo początkowych trudności związanych z czasochłonnym procesem zakładania i rejestracji nowych TBS-ów program nabierał tempa. Liczba zbudowanych dzięki niemu mieszkań sukcesywnie rosła: w 1996 roku – pierwszym pełnym roku po wejściu w życie Ustawy o niektórych formach popierania budownictwa mieszkaniowego – TBS-y oddały do użytku pięćdziesiąt dziewięć mieszkań. Próg realizacji tysiąca mieszkań rocznie przekroczyły w 1998 roku; powstało wówczas 1218 mieszkań społecznych. Zaledwie trzy lata później – w 2001 roku – TBS-y zbudowały już 6605 mieszkań, czyli 6,2 procent wszystkich nowo zrealizowanych lokali mieszkalnych w Polsce. W latach 2002–2007 roczna liczba mieszkań oddanych do użytku ustabilizowała się na poziomie między 4,5 tysiąca a sześcioma tysiącami, z wyjątkiem rekordowego roku 2004, kiedy to TBS-y zrealizowały 7151 mieszkań. Nigdy później nie osiągną już takiego rozmachu inwestycyjnego.

Partycypacja z wesela

Do 2009 roku TBS-y finansowały budowę nowych mieszkań na wynajem z trzech źródeł: z preferencyjnych kredytów zwrotnych udzielanych przez KFM, ze środków przekazanych TBS-om od właściciela, czyli zazwyczaj gminę, oraz z tak zwanej partycypacji w kosztach budowy, wpłacanej przez lokatorów. Działki, na których powstawały inwestycje, wnosili do TBS-ów aportem samorządowi albo prywatni właściciele.

„W pierwszej edycji programu społecznego budownictwa czynszowego realizacja inwestycji była trudna. Początkowo preferencyjny kredyt, udzielany TBS-om z KFM-u, nie mógł być większy niż 50 procent wartości przedsięwzięcia” – tłumaczy Piotr Mync. „Na szczęście zakładanie TBS-ów, ich rejestracja, konstytuowanie ich organów, później przygotowanie inwestycji, projektowanie i wreszcie budowa mieszkań trwały na tyle długo, że niecierpliwy Sejm zmienił te kryteria na korzyść inwestorów. Od tego momentu BGK udzielał kredytów na maksymalnie 70 procent wartości inwestycji”. Pozostałe środki – czyli 30 procent kosztów inwestycji, tak zwany wkład własny – TBS-y musiały pozyskać z innych źródeł. Finansowanie wkładu własnego do kredytu TBS-ów gminnych zależało od tego, jaką politykę mieszkaniową prowadził dany samorząd: w jednych miastach przyszli lokatorzy byli zobowiązani wpłacić całość brakującej sumy, czyli 30 procent kosztów budowy mieszkania, do którego chcieli się wprowadzić; w innych partycypację w całości lub częściowo wpłacała za lokatorów gmina. Powszechną praktyką było dzielenie zasobu gminnego TBS-u na segmenty skierowane do różnych grup mieszkańców – zależnie od wysokości zarobków przyszły lokator wpłacał partycypację na poziomie 10, 20 lub 30 procent kosztów budowy. Szczeciński TBS na przykład realizuje szereg programów dla kilku grup odbiorców, w związku z czym stosuje zróżnicowane poziomy partycypacji w kosztach budowy (zgodnie z tą polityką wymagana partycypacja dla lokali powstałych w ramach programu „Dom dla absolwenta” wynosi 15 procent kosztów budowy).

Blok zrealizowany w Warszawie w 2001 roku przez prywatne TBS Marki – spółkę należącą do holdingu deweloperskiego J.W. Construction, nawiązuje do architektury innych realizacji spółki matki — fot. Kuba Rodziewicz

Konieczność wpłaty partycypacji lokatorskiej jest prawdopodobnie najsłabszym punktem w programie TBS. Z jednej strony usprawnia, a nawet umożliwia realizację inwestycji w gminach niemogących zapewnić spółce wystarczającego finansowania; z drugiej – bywa przeszkodą na drodze do mieszkania w TBS-ie oraz prowadzi do nadużyć i wypaczenia idei społecznego mieszkania na wynajem. Kwota partycypacji rzędu 30 procent w dużych miastach nierzadko osiąga zawrotne wysokości, przewyższające wymagany wkład własny do kredytu hipotecznego przy analogicznym metrażowo mieszkaniu. Powstał paradoks, bo przecież TBS-y mają być alternatywą dla osób, których na kredyt nie stać. Na stronie Urzędu Miasta Stołecznego Warszawy widnieje informacja, że w nowo realizowanej inwestycji wysokość partycypacji za metr kwadratowy to „jedyne” 2805 złotych (czyli 30 procent kosztu budowy lokalu – 9350 złotych za metr kwadratowy). Przyszły lokator mieszkania o powierzchni pięćdziesięciu metrów kwadratowych musi więc wnieść partycypację w wysokości stu czterdziestu tysięcy złotych, a do tego kaucję o równowartości czynszu za dwanaście miesięcy. Plasuje to partycypację jako wydatek rzędu pomiędzy wkładem własnym do kredytu a kupnem całego mieszkania. Oczywiście w razie rezygnacji z mieszkania w TBS-ie uiszczoną partycypację możemy odzyskać, w dodatku poddaną waloryzacji, a więc powiększoną, przez co słusznie bywa traktowana jak lokata kapitału. Wcześniej trzeba jednak zgromadzić niemałe środki, co w wielu przypadkach prowadzi do konieczności zaciągnięcia pożyczki.

Na pierwszy rzut oka mogłoby się wydawać, że kwota partycypacji odstraszy ewentualnych najemców, przeczy temu wszak spore zainteresowanie, jakim lokale TBS-owskie cieszą się na lokalnych rynkach. „Przy naborze na jedno nowo wybudowane mieszkanie w systemie TBS przypada przeciętnie czterech chętnych, a na zwalniany lokal nawet kilkunastu” – informuje Janusz Olesiński, prezes Katowickiego TBS-u. „W przeszłości w Katowicach problem pojawiał się przy mieszkaniach o dużym metrażu, wymagających większego zaangażowania finansowego. Wtedy jednak towarzystwo obniżało wymaganą partycypację. Dziś problem braku chętnych na mieszkanie TBS-owskie już nie istnieje”.

Piotr Mync wspomina, że w początkowych latach działalności większą przeszkodą była wysokość miesięcznego czynszu niż koszt jednorazowo wnoszonej partycypacji. „Na partycypację stać było młode małżeństwa, które miały duże wesela i tam mogły zebrać gotówkę, ale już niekoniecznie zarabiały wystarczająco dużo, by udźwignąć czynsz. O ile więc w realnych pieniądzach partycypacja zdrożała w stosunku do dochodów, to czynsz w mieszkaniach TBS-owskich, wręcz przeciwnie, jest w tej chwili mniejszą częścią koniecznych wydatków przeciętnego gospodarstwa domowego. W dodatku banki nie oferują aktualnie kredytu na partycypację, a wcześniej to robiły”.

„Sprzedam mieszkanie w TBS-ie”

Na ogłoszenia o takiej treści możemy trafić w internecie. Oczywiście nie chodzi o sprzedaż lokalu, ponieważ nie jest to mieszkanie własnościowe. Dlaczego więc można „kupić mieszkanie w TBS-ie”?

Partycypacja lokatorska w założeniach miała być jedynie opcją, lecz z czasem stała się ważną składową budżetu większości inwestycji. Mieszkańcy z kolei nierzadko traktują wniesione środki jak wkład własny, a w przypadku rezygnacji z najmu podejmują próby spekulacyjne. W teorii towarzystwo ma pierwszeństwo do wskazania nowego lokatora, ten zaś – także w teorii – wnosi jedynie partycypację. Najemcy rezygnującemu z mieszkania przysługuje jednak prawo do scedowania umowy najmu na wybraną osobę. Jeśli zainteresowany ogłoszeniem „klient” spełni warunki dochodowe wymagane przez dany TBS, osoba zdająca lokal może nieźle zarobić. Dodatkowe „odstępne” uiszczane przez nowego najemcę na rzecz zbywającego sięga kilkudziesięciu, a nawet stu tysięcy złotych.

Nielegalne transakcje są zawierane ze szkodą dla osób oczekujących na liście rezerwowej. W 2019 roku uregulowano przepisy, aby ukrócić ten „handelek” – dziś do cesji mieszkania TBS-owskiego wymagana jest zgoda towarzystwa. Sytuacja przypomina utowarowienie rodzinnych ogródków działkowych, które nigdy nie miały być produktem rynkowym. Zostały wymyślone, by służyć celom społecznym, a od kilkunastu lat są sprzedawane „pod stołem”.

Żegnaj, KFM-ie!

W pierwszych latach rządów PO-PSL sektor społecznych mieszkań na wynajem stracił na dynamice inwestycyjnej. Rząd stopniowo obniżał nakłady na finansowanie KFM-u z budżetu państwa: jeszcze w 2007 roku zasilił go kwotą 408,2 miliona złotych; w 2008 roku dofinansowanie spadło do 220 milionów złotych, a w 2009 roku sięgnęło jedynie 150 milionów złotych, najniższy poziom nakładów budżetowych na KFM od 1999 roku. Ostatecznie, z niezrozumiałych dziś powodów i mimo ogromnych protestów samorządowców i środowiska TBS-ów, koalicja PO-PSL zdecydowała się zlikwidować KFM. Co ciekawe, ustawę kasującą fundusz (weszła w życie w maju 2009 roku) poparły wszystkie środowiska polityczne zasiadające w ówczesnym Sejmie, od SLD aż po PiS.

Profesor Anna Szelągowska z warszawskiej Szkoły Głównej Handlowej nazywa likwidację KFM-u jednym „z największych błędów polityki mieszkaniowej państwa” 6. Decyzja wprawiła ludzi związanych z TBS-ami w konsternację. „Do końca nie wierzyliśmy, że może do tego dojść” – Piotr Mync w 2009 roku był prezesem Stargardzkiego TBS-u. „To po prostu wydawało się tak absurdalne, tak niegospodarne, tak niszczące jedyny sektor mieszkalnictwa, który rozwinął się w nowych czasach. Często się mówi się, że TBS-y i spółdzielnie mieszkaniowe wybudowały z KFM-u tylko sto tysięcy mieszkań. Bywały lata, gdy na popyt rzędu miliarda kilkuset milionów złotych rezerwowano w budżecie państwa mniej niż dwieście milionów złotych. Gdyby przez cały czas działalności KFM-u realizowano wszystkie poprawnie złożone wnioski, tych mieszkań byłoby dużo, dużo więcej. Byliśmy zaskoczeni i oburzeni, że w 2009 roku fundusz przestał istnieć, tym bardziej że aż do 2015 roku nie zaproponowano w zamian innego narzędzia wspierającego rozwój sektora mieszkań na wynajem o umiarkowanych czynszach”.

Dziś nie sposób już dokładnie zrekonstruować powodów, jakie stały za likwidacją KFM-u. Pojawiają się różne hipotezy: jedna głosi, że rząd chciał przeznaczyć te pieniądze na wykup pakietu akcji PKO BP, inna zaś, że KFM padł ofiarą osobistej niechęci Piotra Stycznia, wiceministra infrastruktury odpowiedzialnego za mieszkalnictwo w latach 2005–2013 i twórcy prowłasnościowych programów dopłat do kredytów hipotecznych „Rodzina na Swoim” i „Mieszkanie dla Młodych”.

„Kiedy likwidowano KFM, strasznie się pokłóciłam z jednym z posłów koalicji PO-PSL” – wspomina z rozgoryczeniem Irena Herbst. „Zapytałam go: «Jak możecie głosować za likwidacją KFM-u?». Odpowiedział: «Obiecano nam, że jeśli zagłosujemy za likwidacją KFM-u, to pieniądze pójdą na infrastrukturę drogową». Wtedy mu powiedziałam: «Zobaczysz, jak pójdą»”. I nie poszły, oczywiście!”. Gdyby ówczesny rząd nie zdecydował się na likwidację KFM-u i utrzymał jego odrębność, to według obliczeń Herbst fundusz dysponowałby w 2018 roku w przybliżeniu trzystu pięćdziesięcioma milionami złotych wolnych środków ze spłat zaciągniętych wcześniej kredytów, a w 2019 roku – aż pięciuset milionami złotych. Mógłby więc udzielać nowych kredytów zwrotnych na podobną skalę, jak w najlepszym okresie jego działalności, i to bez konieczności korzystania z dotacji z budżetu państwa.

Pozbawione preferencyjnych kredytów TBS-y musiały się odnaleźć w nowej rzeczywistości. By utrzymać działalność budowlaną, część towarzystw odeszła od pierwotnych założeń programu i zaczęła realizować mieszkania własnościowe. TBS-y, które w imieniu gmin zarządzały również zasobem komunalnym, były w lepszej sytuacji od tych budujących wyłącznie społeczne mieszkania na wynajem, niemniej również miały problem z finansowaniem nowych inwestycji. Piotr Mync wyjaśnia ówczesny kontekst: „TBS-y bez działalności inwestycyjnej to już nie jest to. Nie da się tak realizować ambitnej polityki mieszkaniowej. Aby nie przestać inwestować, zdecydowaliśmy wtedy pójść w mieszkania finansowane z Funduszu Dopłat BGK, którego głównym zadaniem jest dotowanie budowy mieszkań socjalnych i komunalnych. Z tego powodu automatycznie przestaliśmy oferować mieszkania dla rodzin o średnich zarobkach, bo mieszkania z Funduszu Dopłat są przeznaczone wyłącznie dla osób z komunalnej kolejki”.

Wraz z objęciem władzy w 2015 roku przez rząd PiS popularność zyskała koncepcja tak zwanego „najmu z dojściem do własności”: lokator płaci podwyższony czynsz, aby finalnie stać się właścicielem mieszkania. Dzięki korzystnej linii kredytowej w BGK niektóre towarzystwa, na przykład w Poznaniu czy Katowicach, realizują część mieszkań w tej formule. „Katowicki TBS kieruje się strategią «szycia na miarę»” – wyjaśnia Janusz Olesiński. „Szyjemy dla trzech grup klientów: dla osób o niskich, średnich albo wysokich dochodach. Rodzinom z dwóch pierwszych grup oferujemy klasyczne mieszkania na wynajem w systemie TBS. Dla bardziej zamożnych klientów budujemy mieszkania z «dojściem do własności », gdzie partycypacja jest na poziomie 50 procent kosztów budowy, a lokatorzy płacą podwyższony czynsz”.

TBS należący do miasta Katowice koncentruje się na budowie mieszkań na wynajem. Janusz Olesiński popiera tę strategię: „Jeśli miałbym określić idealne proporcje naszej działalności budowlanej, to powiedziałbym, że Katowicki TBS w 80 procentach powinien realizować mieszkania na wynajem, a w 20 procentach mieszkania przeznaczone na sprzedaż na rynku komercyjnym lub z opcją dochodzenia do własności. Środki pozyskane ze sprzedaży tych mieszkań chcemy przeznaczyć na nasze społeczne projekty, na przykład rewitalizację kamienic przy ulicy Mariackiej”. W tym miejscu – jednym z najbardziej znanych w Katowicach – KTBS planuje przebudować trzy zaniedbane przedwojenne kamienice na podstawie projektu, który w 2019 roku został wyłoniony w konkursie architektonicznym. Inwestycja zaprojektowana przez katowicką pracownię OVO Grąbczewski Architekci zakłada powstanie czterdziestu mieszkań dla seniorów i absolwentów uczelni.

Nowy początek?

Pod koniec drugiej kadencji rządów koalicji PO-PSL powoli zaczęło się zmieniać nastawienie decydentów do sektora mieszkań na wynajem. We wrześniu 2015 roku, rzutem na taśmę przed zbliżającymi się wyborami parlamentarnymi, Sejm zrewidował swój błąd z 2009 roku i przywrócił preferencyjne kredytowanie społecznych mieszkań na wynajem, co było ogromnym sukcesem całego środowiska TBS-ów. Operatorem nowego programu wsparcia dla nich, znanym dziś pod nazwą handlową Społeczne Budownictwo Czynszowe, również został BGK. Liczba mieszkań oddanych do użytku przez TBS-y znów zaczęła sukcesywnie rosnąć – z 1265 mieszkań w 2015 roku do 2472 w 2019 roku. Niestety, trend okazał się krótkotrwały. Mimo rekordowej działalności budowlanej w 2020 roku – w całej Polsce powstały 222 tysiące lokali mieszkalnych – drastycznie spadła liczba mieszkań zrealizowanych przez TBS-y. W zeszłym roku towarzystwa oddały do użytku jedynie 1035 mieszkań; jest to najgorszy wynik sektora budownictwa społecznego od 1997 roku.

Święta własność i dochodzenie do niej

W pierwotnych założeniach twórców polskiego systemu budownictwa społecznego lokale zbudowane przez TBS-y miały na stałe pozostać w zasobie mieszkań na wynajem. Miesiąc przed wyborami parlamentarnymi w 2011 roku Sejm – podobnie jak dwa lata wcześniej, gdy likwidował KFM – niemal jednogłośnie umożliwił lokatorom wykup mieszkań. Przepisy skonstruowano jednak w taki sposób, aby maksymalnie do tego zniechęcić. Zdzisław Słabkowicz, ówczesny prezes Polskiej Izby Gospodarczej TBS, tłumaczył nowe regulacje na łamach „Rzeczpospolitej”: „Lokatorzy liczą na to, że dostaną bonifikaty. Tymczasem nowelizacja nakazuje sprzedawać lokale po cenie co najmniej rynkowej, dotyczy to także mieszkań spółdzielczych. Trzeba też spłacić kredyt ciążący na lokalu. To się więc zwyczajnie nie kalkuluje, lepiej zrezygnować z najmu mieszkania w TBS, odzyskać partycypację i kupić nowe mieszkanie od dewelopera” 7.

Środowisko osób związanych z samorządowymi TBS-ami było raczej negatywnie nastawione do pomysłu prywatyzacji mieszkań. W gronie niezadowolonych znalazła się też twórczyni programu TBS-ów Irena Herbst: „Jestem absolutnie przeciwna prywatyzacji zasobów TBS-owskich. Jeśli ktoś koniecznie chce mieszkać w mieszkaniu własnościowym, to niech opuści zasób społeczny utworzony specjalnie dla ludzi, którzy tego potrzebują. Tych mieszkań o dostępnym czynszu mamy ciągle ogromny niedobór! To przede wszystkim prywatne TBS-y lobbowały za możliwością prywatyzacji mieszkań TBS-owskich, a gminne, zdecydowanie liczniejsze, były przeciw”.

W okresie wczesnej transformacji oraz w pierwszej dekadzie XXI wieku promocja własności jako wartości nadrzędnej odcisnęła piętno zarówno na polityce mieszkaniowej, jak i wykreowaniu potrzeby posiadania mieszkania za wszelką cenę. Od 2015 roku sprzątamy chaos po prowłasnościowych programach dopłat do kredytów. Mimo to zarówno w inwestycjach Mieszkania Plus, jak i w TBS-ach państwo, na przekór doświadczeniom i niedoborowi mieszkań społecznych, kładzie duży nacisk na możliwość uszczuplania tego zasobu poprzez promowanie wspomnianego już „dochodzenia do własności”.

Środowisko związane z TBS-ami w większości nie podziela entuzjazmu rządzących dla tego mechanizmu. „Szczeciński TBS nie realizuje mieszkań na wynajem z opcją «dojścia do własności»” – tłumaczy Grażyna Szotkowska. „Osobiście jako prezes zarządu uważam za niecelowe, by TBS-y budowały tego typu mieszkania, a już zupełnie, by to był podstawowy przedmiot ich działalności. Od 2009 do 2015 roku, czyli w trakcie zastoju we wsparciu mieszkaniowym, upowszechniło się budowanie mieszkań z «dojściem do własności». TBS-y wyszły wtedy z tego typu ofertą, by zapełnić lukę w swojej działalności inwestycyjnej. Obecnie system został uregulowany przepisami prawnymi, jednak moim zdaniem gminne TBS-y powinny zachować ostrożność w takich działaniach i traktować je jak uzupełnienie do budowy klasycznych, TBS-owskich mieszkań na wynajem”.

Czy SIM to nadal TBS?

Czytając nową ustawę wprowadzającą Pakiet mieszkaniowy, można odnieść wrażenie, że największa zmiana, jaka zaszła w zakresie systemu TBS-ów, dotyczy terminologii. Nazwa Społeczne Inicjatywy Mieszkaniowe przywodzi na myśl mylne skojarzenia z kooperatywami mieszkaniowymi i większym stopniem oddolności przedsięwzięcia, tymczasem charakter działalności TBS-ów nie uległ znacznej modyfikacji, z wyjątkiem tak zwanego rozliczania partycypacji w kosztach budowy lokalu. Od 1 stycznia 2022 roku najemca mieszkania TBS-owskiego, który był stroną umowy najmu przez co najmniej pięć lat, będzie uprawniony do odzyskania wpłaconej przez siebie partycypacji w całości lub poprzez okresową obniżkę czynszu (czyli może udać się na tak zwane wakacje czynszowe), oczywiście pod warunkiem, że TBS/SIM spłacił preferencyjny kredyt z BGK. Jeśli lokator wpłacił więcej niż 20 procent partycypacji (w stolicach województw lub miastach na prawach powiatu powyżej stu tysięcy mieszkańców jest to 25 procent), będzie mógł przekształcić swoją dotychczasową umowę na umowę „najmu z dochodzeniem do własności” 8. Rządzący zapewniają wprawdzie, że decyzja o tym, czy lokatorzy mieszkań społecznych zbudowanych przed wejściem w życie Pakietu mieszkaniowego będą mogli w tym trybie „dochodzić do własności”, ma należeć do właścicieli TBS-ów. Pojawiają się jednak wątpliwości, czy przepisy przejściowe ustawy nie zostały skonstruowane tak, by poniekąd zobowiązać gminy do podjęcia tej decyzji, a przez to otworzyć furtkę do prywatyzacji zasobu TBS-owskiego. Wciąż bowiem pozostaje niejasne, czy gminy, które nie zdecydują się wprowadzić możliwości przekształcenia starych umów najmu na takie z „dojściem do własności”, będą mogły korzystać z nowych, bardziej korzystnych instrumentów finansowania inwestycji wprowadzonych w ramach Pakietu mieszkaniowego.

Mimo przeciwności losu towarzystwa budownictwa społecznego przetrwały i stały się jednym z najciekawszym elementów polityki mieszkaniowej III RP. W latach 1996–2020 TBS-y zbudowały 74,7 tysiąca nowych mieszkań, czyli 2,2 procent wszystkich lokali oddanych do użytku w tym okresie. Choć te liczby mogą się wydawać niezbyt imponujące, dzięki TBS-om zakosztowaliśmy w Polsce namiastki zachodnioeuropejskiej polityki mieszkaniowej.

Korzystając z doświadczeń zagranicznych kolegów, osoby zaangażowane w zainicjowanie programu i tworzenie TBS-ów realizowały i wciąż realizują prekursorski, nienastawiony na zysk model mieszkalnictwa społecznego. Wiele z realizacji TBS-ów dzięki przeprowadzonym konkursom architektonicznym można uznać za wzorcowe w zakresie dbałości o jakość przestrzeni. Piotr Mync ma wytłumaczenie dla wyjątkowości TBS-ów: „Wokół towarzystw budownictwa społecznego powstało dynamiczne środowisko ekspertów przejętych mieszkaniówką. Nie dla wszystkich jest to temat priorytetowy, gdyż mało spektakularny w kontekście politycznych działań i zysków”.

Janusz Olesiński zaznacza, że wielką wartością jest wzajemne wsparcie, jakiego udzielają sobie należące do samorządów TBS-y: „Towarzystwa budownictwa społecznego charakteryzują się fajną cechą: dzielą się dobrymi praktykami. Jeśli zarząd jednego z TBS-ów wprowadził ciekawe rozwiązanie, chętnie dzieli się tym z przedstawicielami z innych TBS-ów. Dzieje się tak zapewne dlatego, że gminne TBS-y nie konkurują ze sobą. Każde towarzystwo buduje wyłącznie na swoim terenie. Katowicki TBS buduje wyłącznie na terenie Katowic, a nie na przykład w Chorzowie czy Sosnowcu”.

Odpowiadając na tytułowe pytanie: SIM-y to zdecydowanie nadal TBS-y, choć pod zmienioną nazwą. Nie żegnamy się zatem z podmiotami od ponad dwudziestu pięciu lat realizującymi pogram społecznego mieszkalnictwa czynszowego w dotychczasowej, znanej nam formie. Wręcz przeciwnie, z nadzieją i zaciekawieniem obserwujemy ich dalszy rozwój. Nasi rozmówcy jednogłośnie uznają program TBS za sukces. Gorąco kibicujemy towarzystwom budownictwa społecznego, by nie tylko utrzymały swój dotychczasowy zasób, ale i sukcesywnie go powiększały.