30 | 10 | 2015

Ustawa o rewitalizacji – komentarz

Rewitalizacja przedstawiana jest często, czasem na wyrost zresztą, jako jeden z podstawowych warunków zrównoważonego rozwoju miast i zapobiegania ich chaotycznemu rozrostowi przestrzennemu. Stąd i ustawa o rewitalizacji była jednym z najbardziej oczekiwanych aktów prawnych dotyczących polityki miejskiej. Zgodnie z założeniami jej wprowadzenie ma na celu likwidacje słabości otoczenia prawnego i społeczno-gospodarczego rewitalizacji. Jednocześnie jej uchwalenie pod koniec minionej kadencji sejmu omal do końca stało pod znakiem zapytania – m.in. ze względu na kontrowersje związane z przypadkowym (jak przekonywało Ministerstwo Infrastruktury i Rozwoju Regionalnego) usunięciem zapisu pozwalającego radzie gminy kontrolować powstawanie sklepów wielkopowierzchniowych. Paradoksalnie zatem ustawa o rewitalizacji miałaby ułatwić powstawanie obiektów, którym przypisywana jest znaczący udział w degradacji śródmieść w Polsce.[1]

Ustawa na wstępie wprowadza prawną definicję rewitalizacji[2]. Daje to pewną nadzieję na uporządkowanie bałaganu pojęciowego wynikającego z zastępowania modnym słowem „rewitalizacja” wszelkich terminów związanych z odnową (na czele z remontem czy renowacją). Niestety wydaje się iż sformułowania takie jak „rewitalizacja” placu, elewacji a nawet cmentarza (sic!) na trwałe weszły już do języka potocznego i – co gorsza – urzędniczego. Nie jest to przy tym wyłącznie akademicka dywagacja, bo nazywanie rewitalizacją każdego remontu placu czy fasady wprost przekłada się na obraz polskiej rewitalizacji w ostatnich latach – skoncentrowanej na (często zresztą wątpliwej) estetyzacji przestrzeni publicznej. Z jednej strony zatem rewitalizacja prowadzona zgodnie z ustawą (i ubiegająca się o wsparcie z budżetu państwa czy UE) będzie musiała wypełniać ustawową definicję, z drugiej zaś – zapewne powstałego bałaganu i towarzyszącej mu dewaluacji pojęcia w oczach mieszkańców nie da się już usunąć.

Początkiem procesu rewitalizacji jest diagnoza sytuacji na obszarze miasta i wyznaczenie obszarów zdegradowanych oraz ich części stanowiących przyszłe obszary rewitalizacji. Obszary te powinny być – zgodnie z ustawą[3] wyznaczone na podstawie niekorzystnych (na tle miasta), mierzalnych i obiektywnych wskaźników degradacji społecznej na danym terenie (m.in. bezrobocia, ubóstwa, przestępczości), którym towarzyszą zjawiska degradacji gospodarczej, środowiskowej, technicznej i przestrzenno-funkcjonalnej. Dobór wskaźników pozostawiono gminom, co z jednej strony pozwoli lepiej dopasować wskaźniki do specyfiki gminy, z drugiej – może powodować pewną dowolność i manipulację granicami obszarów. Ustalono też obowiązek udostępniania gminom przez stosowne instytucje (np. urzędy pracy) odpowiednich danych pozwalających obliczyć wskaźniki – jednak bez precyzowania katalogu danych, których udostępnienie jest obowiązkowe. W praktyce jednak problemem może być, zwłaszcza w mniejszych miastach, pozyskanie szczegółowych danych społecznych dla mniejszych niż gmina jednostek. Dotyczy to zwłaszcza danych dla tzw. punktów adresowych – traktowanych przez część instytucji jako dane wrażliwe.

Jednocześnie ograniczono maksymalną wielkość obszaru rewitalizacji – do 20% powierzchni i 30% ludności miasta. Ograniczenie to, choć budzące sprzeciw miast[4] przyczynić się powinno do koncentracji środków na obszarach najpilniej wymagających interwencji. Jedną z częściej wymienianych słabości polskiej rewitalizacji jest bowiem punktowość inwestycji – rozsianych często po całym mieście, tak by zadowolić jak największą część lokalnej społeczności (i miejscowych polityków). To z kolei przekłada się na nikłe efekty działań rewitalizacyjnych, wymagających konsekwencji i koncentracji przestrzennej. Warto jednak dodać iż koncentracji środków w najbardziej potrzebujących obszarach i miastach nie sprzyjał dotąd dominujący tryb wyłaniania dofinansowanych projektów rewitalizacji w regionalnych programach operacyjnych. Polityczna racjonalność nakazywała raczej rozpraszanie środków na pojedyncze projekty we wszystkich miastach regionu niż koncentrację środków w obszarach największego kryzysu. Ograniczono także stosowanie „ustawowej” rewitalizacji do obszarów zamieszkanych – niezamieszkane (np. poprzemysłowe) mogą stanowić jedynie niezbędne uzupełnienie obszaru rewitalizacji.

Dużo uwagi poświęcono narzędziom partycypacji społecznej, które wymusić mają włączenie uczestników (interesariuszy) rewitalizacji do zarządzania tym procesem na wszystkich etapach – od diagnozy po wdrażanie. Znaczącą rolę ustawa przypisuje także kwestiom odpowiedniej wizualizacji planowanych przekształceń obszaru, które mają być przedstawiane w sposób zrozumiały dla niespecjalistów. Jednym z narzędzi zapewniających partnerstwo ma być Komitet Rewitalizacji – zdefiniowany jako „forum współpracy i dialogu interesariuszy z organami gminy w sprawach dotyczących przygotowania, prowadzenia i oceny rewitalizacji oraz pełni funkcję opiniodawczo-doradczą wójta, burmistrza albo prezydenta miasta”. W istocie rola komitetu w znaczącej mierze zależeć będzie od dobrej woli władz miasta – ponieważ w ustawie nie sprecyzowano zasad powoływania członków komitetu (pozostawiając je w gestii rady gminy) w praktyce stać się może ciałem o charakterze fasadowym, z dominującym głosem przedstawicieli władzy i wybranych grup nacisku.

Wśród istotnych barier rewitalizacji wymieniano często brak narzędzi realizacyjnych – zwłaszcza dotyczących planowania przestrzennego, gospodarki nieruchomościami i mieszkalnictwa. Istotną zmianą jest uznanie rewitalizacji za zadanie własne (choć nie obowiązkowe) gminy. Dotąd, choć większość działań wchodzących w zakres rewitalizacji mieściło się w katalogu zadań własnych gminy w konkretnych przypadkach (np. dofinansowanie remontów w budynkach mieszkalnych nie będących własnością gminy) istniały wątpliwości interpretacyjne. Podstawą planowania działań rewitalizacyjnych mają być gminne programy rewitalizacji, opracowywane dla wyznaczonego obszaru rewitalizacji zawierające obowiązkowo – m. in. cele, planowane działania i ramy finansowe programu, a także – co jest nowością w stosunku do dotąd opracowywanych programów rewitalizacji – wizję wyprowadzania obszaru z kryzysu, mechanizmy integracji działań rewitalizacyjnych oraz załącznik przedstawiający kierunki przestrzennych przekształceń obszaru.

Nowym narzędziem jest Specjalna Strefa Rewitalizacji (SSR) – wprowadzana na obszarze rewitalizacji uchwałą gminy (o statusie aktu prawa miejscowego) na okres do 10 lat. Celem SSR jest z m. in. uproszczenie procedur administracyjnych niezbędnych dla realizacji programu rewitalizacji, w tym łatwiejsze wywłaszczenie budynków o nieuregulowanym stanie prawnym. Zezwala także na czasowe (na czas prowadzenia koniecznych robót budowlanych) wykwaterowanie lokatorów mieszkań komunalnych do lokali zastępczych. Ta ostatnia możliwość budziła uzasadnione obawy organizacji lokatorskich, jako potencjalne narzędzie wysiedleń, stąd do ostatecznej ustawy trafił zapis o gwarancji powrotu lokatorów do zajmowanych mieszkań. Istotne są także uregulowania dotyczące społecznego budownictwa czynszowego – budowa lub przebudowa budynków służących rozwojowi tej formy budownictwa na terenie SSR stanowi cel publiczny. Strefa pozwala także na dotowanie remontów budynków prywatnych (także nie wpisanych do rejestru zabytków) – do wysokości 50% kosztów remontu.

Ustawa wprowadza także dodatkowe narzędzia zarządzania przestrzenią na obszarze rewitalizacji. Rada gminy może na terenie objętym rewitalizacją wprowadzić zakaz wydawania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a także prawo do pierwokupu przez gminę wszystkich nieruchomości położonych na obszarze. Wprowadzono także specjalny rodzaj miejscowego planu zagospodarowania – miejscowy plan rewitalizacji, umożliwiający np. ustalenie ograniczeń dotyczących działalności handlowej lub usługowej (przydatne pod kątem ograniczania inwazji instytucji finansowych) lub nałożenie na inwestora podejmującego działania na nieruchomości niezabudowanej dodatkowych obowiązków (np. budowy infrastruktury społecznej na rzecz gminy).

Ustawa daje zatem samorządom kilka nowych narzędzi, pozwalających na większy wpływ na zachodzące w przestrzeni rewitalizowanej procesy. Poniekąd podnosi też poprzeczkę dla miast, które decydują się na prowadzenie rewitalizacji, a zwłaszcza skorzystać ze znaczących środków UE zarezerwowanych na ten cel. Znaczącą barierą mogą jednak okazać się stare przyzwyczajenia, a także instytucjonalne otoczenie rewitalizacji, zwłaszcza jej odpowiedniego umiejscowienia w strukturze urzędu miejskiego. Nie jest tajemnicą, że w wielu – zwłaszcza mniejszych ośrodkach – rewitalizacją zajmowały (i nadal się zajmują) się nie wyspecjalizowane jednostki w ramach urzędu ale wydziały zajmujące się inwestycjami, pozyskiwaniem środków unijnych (co od razu jasno odsłania cel przygotowywania programów rewitalizacji), w ostateczności – gospodarką przestrzenną. W większości kompetentne w swej dziedzinie ale niekoniecznie rozumiejące społeczne aspekty rewitalizacji. Z drugiej strony wiele działań realizowanych jest przez jednostki zajmujące się kwestiami społecznymi – ale nie zawsze zainteresowane prowadzeniem swoich działań pod szyldem rewitalizacji. W dodatku „prawdziwa” rewitalizacja jest procesem długotrwałym i niezbyt efektownym. W odróżnieniu od szybkich, łatwiejszych do przeprowadzenia i ładnie wyglądających w folderach promocyjnych projektów infrastrukturalnych. Problemem może być w końcu przełamanie liberalnego podejścia do zarządzania przestrzenią i nieruchomościami – ustawa daje wszak gminom narzędzia pozwalające lepiej kontrolować powstające w obszarze rewitalizacji inwestycje czy inwestować w budownictwo społeczne ale nie nakazuje przecież ich stosowania. Można zatem przypuszczać iż jakość rewitalizacji wprost zależeć będzie od kompetencji kadr albo też po prostu od nastawienia władz samorządowych w danym ośrodku. Tam gdzie prowadzona była dobrze (a takich przykładów jest całkiem sporo), z zaangażowaniem i prospołecznym nastawieniem prowadzona będzie zapewne skuteczniej, tam gdzie skupiano się na powierzchownych działaniach zwycięży pewnie nastawienie skierowane na wypełnienie wymagań służących „pozyskaniu środków”.

W końcu zaś rewitalizacja – nawet najlepsza- nie jest procesem oderwanym od polityki miejskiej, tego co dzieje się poza granicami obszaru odnowy. Czy centrum obudowywane kolejnymi galeriami handlowymi może się „ożywić” dzięki milionom z publicznych środków włożonych w rewitalizację, zapobiegającą odpływowi klientów (a za nimi i przedsiębiorców zapewniających trwałość rozwoju dzielnicy)… do centrów handlowych? Czy rewitalizacja może zatrzymać rozlewanie się zabudowy wielkich miast, którego jedną z przyczyn są ceny nieruchomości w śródmiejskich lokalizacjach, wypychające mniej zamożnych mieszkańców na przedmieścia? W dodatku rozlewanie napędzane jest niezbyt przemyślanymi rządowymi programami wspierania budownictwa mieszkaniowego. Wreszcie czy rewitalizacja może powstrzymać regres mniejszych ośrodków, których problemy wynikają raczej z zewnętrznych uwarunkowań niż występowania obszarów kryzysowych? Nie oznacza to oczywiście, że rewitalizacji nie warto podejmować, zwłaszcza, że jak wspomniałem ustawa (przy niebagatelnym udziale zarezerwowanych środków finansowych) daje nadzieję na przyspieszenie i – niemniej wydaje się, iż namysłu dziś wymaga cała polityka miejska. Powodzenie i trwałość działań rewitalizacyjnych w przyszłości zależeć będzie nie tylko od regulacji ustawowych i zaangażowanych środków ale od jej umiejscowienia w szerszej polityce wspierania miast.


[1] Ten błąd ma poprawić nowelizacja ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym
[2] Dokładna definicja brzmi „Rewitalizacja stanowi proces wyprowadzania ze stanu kryzysowego obszarów zdegradowanych, prowadzony w sposób kompleksowy, poprzez zintegrowane działania na rzecz lokalnej społeczności, przestrzeni i gospodarki, skoncentrowane terytorialnie, prowadzone przez interesariuszy rewitalizacji na podstawie gminnego programu rewitalizacji
[3] Wcześniej zasady wyznaczania obszarów rewitalizacji ustalane były rozporządzeniami bądź przez wytyczne programów operacyjnych w regionach.
[4] Sprzeciwiał się mu np. Związek Miast Polskich

Paweł Hałat – absolwent IGIGP UJ, doktorant w  Instytucie Spraw Publicznych UJ. Autor lub współautor prac z  zakresu geografii lub zarządzania rozwojem i  rewitalizacji obszarów miejskich (m. in. w: Założenia polityki rewitalizacji w Polsce, Kraków 2010, O budowie metod rewitalizacji w Polsce – aspekty wybrane, Kraków 2010, Badanie funkcji, potencjału oraz trendów rozwojowych miast w  woj. małopolskim, Kraków 2010), a także opracowań eksperckich min. programów rewitalizacji miast i strategii rozwoju. Współzałożyciel i prezes Krakowskiego Stowarzyszenia Przestrzeń-Ludzie-Miasto.



SPIS TREŚCI


CZYTAJ TAKŻE

Działka przymierza

Ogródki działkowe w polskich miastach – dla niektórych zbędny relikt Polski Ludowej, struktura anachroniczna pod…


Zostaliśmy w blokach

Małgorzata Spasiewicz-Bulas: Półtora roku temu zakończył się pierwszy w Krakowie, pilotażowy, partycypacyjny projekt dotyczący rehabilitacji…


Metro w Warszawie

W trakcie pochodów, które odbywały się w Warszawie na początku lat 50. ubiegłego stulecia, uczestnicy…



O ile nie zastrzeżono inaczej, materiały ze strony dostępne na licencji Creative Commons
Uznanie autorstwa - Na tych samych warunkach. Pewne prawa zastrzeżone na rzecz Małopolskiego Instytutu Kultury

polityka prywatności

do góry