M. Baioni

Formy własności

3 [58] 2017

01 | 02 | 2018

Wszyscy są zgodni, ale czy wszystko jest w porządku? Kompensacje w planach zagospodarowania przestrzennego Rzymu

SZCZEGÓLNY SYSTEM UREGULOWAŃ PRAWNYCH

We Włoszech miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego przewidują, że w uzasadnionych przypadkach można zmieniać ich postanowienia bez konieczności wypłacania odszkodowań właści-cielom gruntów, nawet jeśli ogranicza się lub całkowicie wyklucza przyznaną wcześniej możliwość zabudowy. Odszkodowanie należy się tylko w przypadku, kiedy dany teren zostaje przeznaczony pod zabudowę z przeznaczeniem na inwestycję publiczną, i jest on pozyskany przez sektor publiczny poprzez wywłaszczenie.

Wysokość odszkodowania była i jest przedmiotem dyskusji już od momentu  ustanowienia pierwszej ustawy o wywłaszczeniu w 1865 roku, która obowiązywała przez sto trzydzieści pięć lat, aż do wprowadzenia ogólnej reformy w 2001 roku. W XX wieku rozważano możliwość nieprzyznawania podmiotom prywatnym wypłaty z tytułu wywłaszczenia nieruchomości, naliczonych na  podstawie postanowień miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Zostały także uchwalone rozporządzenia dotyczące zmniejszenia wysokości odszkodowania[1], ale w orzecznictwie wiele razy sprzeciwiano się zbytniemu pomniejszeniu tych kwot. W reformie z 2001 roku określono, że wysokość odszkodowania za wywłaszczenie powinna być szacowana na zasadach przewidzianych przez ustawę z 1865 roku, tym samym zbliżono wartość gruntów do ich wartości rynkowej. W reformie przewidziano również obowiązek wypłaty odszkodowania także w przypadku, kiedy nałożone na teren ograniczenie wywłaszczenia na konkretny cel publiczny przekracza „rozsądny czas”.

W atmosferze coraz bardziej przyjaznej dla własności prywatnej, rozpowszechniła się opina, że jako alternatywa dla wywłaszczenia bardziej korzystna jest relokalizacja przewidzianych w planach zagospodarowania możliwych zabudowań, związana z nieodpłatnym odstąpieniem gruntów. Mechanizm przeniesienia został nazwany kompensacją (wł. compensazione) – wyrównaniem, ponieważ szkody spowodowane przez zniesienie możliwości zabudowy na terenie przeznaczonym do użytku publicznego są wyrównywane przez możliwość zabudowy o takiej samej wartości ekonomicznej na innym terenie. Przeniesienie może dotyczyć gruntu należącego do tego samego właściciela, terenu stanowiącego własność publiczną lub terenu należącego do innego podmiotu (publicznego lub prywatnego). Umowa o przeniesieniu powoduje jednoczesne zmiany w treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z tego powodu w debacie publicznej zwolennicy mechanizmu kompensacji używają wyrażenia „konsensualne planowanie przestrzenne”, stawiając je w opozycji do tradycyjnego „autorytarnego”. Natomiast przeciwnicy mówią o „kontraktowym planowaniu przestrzennym”, piętnując zbyt duży wpływ, jaki podmioty prywatne mogą wywierać na decyzje administracji publicznej, która powinna działać w sposób całkowicie niezależny.

Z powodu braku konkretnych uregulowań prawnych, do których można by się odnieść, kompensacja została wdrożona jako eksperyment tylko w niektórych miejscowych planach zagospodarowania. Na przykład w Mediolanie plan pozwala na znaczną dowolność w decyzjach lokalizacyjnych, co ma ułatwiać zawieranie umów pomiędzy sektorem prywatnym a publicznym, i ogranicza się do wyznaczenia maksymalnej intensywności zabudowy, która może zostać osiągnięta. W innych miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, tak jak w tym w Florencji, zostały określone konkretne obszary, gdzie można skupić nowe tereny pod zabudowę. W przypadku Rzymu, który teraz opiszemy, mechanizm kompensacji jest stosowany w specyficzny sposób.

ZASTOSOWANIE MECHANIZMU WYRÓWNANIA W RZYMIE: MIĘDZY OPORTUNIZMEM A AMBICJAMI

Kompensacja została oficjalnie wprowadzona w tak zwanym planie pewności uchwalonym w 1997 roku jako zakończenie pierwszej fazy rewizji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zrealizowanego przez centrolewicowy zarząd gminy, na czele której stał Francesco Rutelli, wtedy lider partii Zielonych.

Wcześniejszy plan zagospodarowania przestrzennego powstał na początku lat 60., w okresie szybkiej i intensywnej ekspansji miasta. Opracowano go z myślą o osiedleniu 5 milionów mieszkańców głównie w nowych, niezależnych dzielnicach wzdłuż promienistego układu sieci dróg rozchodzących się z centrum miasta. Trzeba pamiętać, że na rzymskich terenach podmiejskich znajduje się wiele pozostałości z czasów antycznych, zatopionych w cudownym krajobrazie, który przez wieki przyciągał turystów, i którego wartość przyrodniczą zaczęto doceniać. Ponadto na peryferiach Rzymu, które rozrosły się w sposób patologiczny i niekontrolowany, brakowało podstawowej infrastruktury (kanalizacji, terenów zielonych, szkół) oraz sieci połączeń transportu publicznego. Wszystkie te problemy sprawiły, że oczekiwania dotyczące zdecydowanego zahamowania ekspansji miasta znacznie wzrosły.

Nowy centrolewicowy zarząd w momencie objęcia stanowiska doprowadził do uchwalenia pierwszego tekstu planu, który przewidywał zwiększenie powierzchni terenów wyłączonych z zabudowy. Mimo zmniejszenia tego obszaru do 40 milionów metrów sześciennych, organizacje ekologiczne uznały te kroki za niewystarczające. W planie pozostały dopuszczone pod zabudowę grunty o znacznych walorach przyrodniczych i krajobrazowych, określone jako kluczowe przez te organizacje. Stworzono więc wykaz propozycji ochrony tych obiektów, który został przedstawiony na posiedzeniu rady miejskiej przez koło Zielonych (styczeń 1995), partię Nostra Italia (lipiec 1996) i Komitet na rzecz Parków (Comitato dei parchi) (maj–lipiec 1996). Władze miasta, przyparte do muru, formalnie zobowiązały się do przedstawienia nowego projektu planu, który ostatecznie miał wyeliminować postanowienia sprzeczne z wymogami ochrony środowiska i wprowadzić ochronę walorów krajobrazowych. Sytuacja stała się napięta: właściciele terenów grozili skargami w przypadku kolejnych redukcji, a siły polityczne rządzącej większości, wrażliwe na problematykę ochrony środowiska, były pod presją sprowokowania kryzysu politycznego w razie nieuznania zobowiązań podjętych na radzie miejskiej. W takiej atmosferze przeważył pogląd, że należy zastosować kompensację: zamiast likwidować projekty planu zagospodarowania, pozwala się na ich relokalizację w miejsca, które zostaną wyznaczone później, wraz z nowym projektem planu.

Korzyści polityczne płynące z podjęcia takiej decyzji są oczywiste. Ochrona terenów zostaje wprowadzona w życie, co pozwala uniknąć ich degradacji poprzez kontynuowanie zabudowy. Mimo to właściciele gruntów zachowują swego rodzaju „prawo do zabudowy”, z którego mogą skorzystać po wyznaczeniu obszarów, na które przeniesiona zostanie możliwość zabudowy. Uznano zasadę równoważności ekonomicznej: kubatura, która zostanie zrealizowana, musi odpowiadać tej z pierwotnego planu. W ten sposób właściciele gruntów otrzymują podwójną gwarancję wypłaty, która im przysługuje, a wartość nie ulega pomniejszeniu. Z politycznego punktu widzenia jest to wielka szansa, aby zebrać wnioski organizacji ekologicznych, a także rządzącej większości, nie godząc w interesy ekonomiczne właścicieli gruntów. Podczas posiedzenia rady miejskiej, na którym dyskutowano nad „planem pewności”, radni z partii Zielonych uznali za swój sukces zniesienie prawa do zabudowy na ponad czterdziestu obszarach o wielkim walorze przyrodniczym. Również z technicznego punktu widzenia, kompensacja daje znaczne korzyści. Przyjmuje się, że prawo do zabudowy zostanie przeniesione na obszary bliżej centrum, lepiej połączone przez sieć transportu publicznego i o lepszej infrastrukturze. Zastosowanie zasady równoważności ekonomicznej przy wyborze cenniejszych obszarów powoduje zmniejszenie kubatury nowej zabudowy i jest zgodne z chęcią ograniczenia zbyt intensywnej zabudowy wynikającej z pierwotnego planu. Wreszcie bezpłatne odstąpienie na rzecz miasta obszarów o dużej wartości przyrodniczej i krajobrazowej zwiastuje powstanie sieci parków publicznych, które mogą się przyczynić do rewitalizacji obszarów podmiejskich.

Także większość specjalistów zdaje się popierać podejście pragmatyczno-reformatorskie, przyjęte z entuzjazmem przez urbanistów pracujących dla rzymskiej administracji. Giuseppe Campos Venuti, ojciec włoskiej urbanistyki i od zawsze zwolennik urbanistyki reformatorskiej, jest najbardziej zagorzałym zwolennikiem tak zwanego planowania w miarę realizacji jako alternatywy dla minimalizmu tradycyjnej urbanistyki, uznawanej za bezskuteczną, bo prowadzącą do ciągłych konfliktów.

ZAGUBIONY KIERUNEK RZYMSKIEGO ZAGOSPODAROWANIA PRZESTRZENNEGO

W czasie przejścia z fazy planowania do fazy realizacji nie wszystko poszło tak jak zakładano. Nie zapewniono kontroli procedury przeniesienia zabudowy na grunty wskazane przez władze miasta, a inicjatywę przejął sektor prywatny. Właściciele proponowali wykorzystanie należących do nich terenów, często położonych na peryferiach, źle połączonych z siecią transportu publicznego. Ponadto, ponieważ plan zakładał zapewnienie równoważności ekonomicznej dla nowych inwestycji w stosunku do pierwotnych projektów, wybór terenów o mniejszej wartości sprawia, że wzrasta kubatura zabudowy. Poważne problemy związane z zagospodarowaniem przestrzennym schodzą na dalszy plan w obliczu chęci sporządzenia jak największej liczby umów, tak aby doprowadzić do końca procedurę kompensacji. Jednak rezultaty odbiegają od tych oczekiwanych: zamierzano zmniejszyć prognozowaną intensywność zabudowy, a tymczasem buduje się więcej; dążono do przeniesienia zabudowy na tereny bliżej centrum, a przeciąża się zbyt intensywną zabudową grunty wzdłuż autostrady, która okala miasto, tym samym wzrasta niekontrolowane poszerzenie metropolii, tzw. urban sprawl; nie osiągnięto również oczekiwanych rezultatów jeśli chodzi o użytkowanie obszarów chronionych z powodu powtarzających się opóźnień w przekazywaniu gruntów i ich uporządkowania. Po dwudziestu latach tylko 20 procent terenów przeszło na własność miasta i tylko część rzeczywiście została zamieniona na publiczne parki.

Do obszarów wskazanych w 1997 roku dołączyły inne dzielnice, dla których rada miejska określiła kompensację obwarowaną licznymi specjalnymi decyzjami. Początkowa liczba działek – pięćdziesiąt jeden – wzrosła do siedemdziesięciu, a kubatura z 4 milionów metrów sześciennych do 9. W miarę podpisywania nowych umów dotyczących przeniesienia, wprowadzano kolejne ilości. W ten sposób, mimo że w ciągu dwudziestu lat zostało uchwalonych sześćdziesiąt jeden umów, suma kubatury do relokalizacji wciąż jest wyższa od tej przewidywanej.

Taka postępująca rozbieżność jest możliwa, ponieważ w początkowej fazie realizacji istniała szansa osiągnięcia pewnych korzyści politycznych związanych z pojedynczymi przypadkami i, bardziej ogólnie, dzięki kompensacji ugruntował się układ z sektorem nieruchomości. Po piętnastu latach zabrakło jednak poparcia politycznego i widoczne stały się paradoksalne skutki takiego obrotu sprawy. Obecne i przyszłe władze muszą stawić czoła problemom podobnym do tych, które doprowadziły do wprowadzenia kompensacji: miejscowym planom zakładającym zbyt intensywną zabudowę, lokalizowaniu inwestycji na problematycznych terenach, niezaspokojeniu oczekiwań właścicieli gruntów z kubaturami jeszcze nieprzeniesionymi, presją ze strony mieszkańców i organizacji ekologicznych, którzy chcą przeorganizować założenia planu.

Kryzys polityczny i nadmiar ofert na rynku nieruchomości na razie załagodziły presję. Kompensacje, których jeszcze nie dokonano, będą ciążyć na przyszłych pokoleniach. W tym momencie nikt się o nie nie upomina, najlepszą strategią jest pragmatyzm. Jednak oczywiste jest, że jeśli zmienią się uwarunkowania, trzeba będzie rozwiązać ten węzeł gordyjski i zdecydować, czy wyeliminować mechanizm kompensacji czy też zrobić wszystko, żeby przeprowadzić go we  wzorowy sposób.

Jeśli zostanie wybrana druga opcja, trzeba będzie pamiętać o lekcji, jaka płynie z dotychczasowego wcielania w życie planu. Jak zauważa ekonomista Roberto Camagni, „Przeniesienie prawa do zabudowy z jednego gruntu na drugi musi być zarazem a) bezpośrednio usprawiedliwione przez korzyści płynące dla tkanki miejskiej, również jeśli chodzi o czas i konsekwencję w przekazaniu terenów w ręce miasta; b) być ocenione pod względem ekonomicznym, zważywszy na różnice w wartości gruntów, która zmienia się w zależności od miejsca; c) usprawiedliwione z punktu widzenia rozdziału korzyści ekonomicznych pomiędzy sektorem prywatnym i publicznym”.

W celu zapewnienia odpowiedniej oceny i uzasadnienia każdej z opcji, należy wzmocnić siłę władz miasta (począwszy od polepszenia jakości pracy kadry specjalistów, która dzisiaj pozostawia wiele do życzenia) oraz zagwarantować zadowalający poziom transparentności przy formułowaniu umów pomiędzy podmiotami publicznymi i prywatnymi. Jeśli więc nie zostanie zrobione nic w tym kierunku, stosowanie takich porozumień publiczno-prywatnych spowoduje problemy poważniejsze od tych, z którymi musimy się mierzyć obecnie.

Tłumaczenie z włoskiego: Paulina Piotrowicz

[1] Chodzi głównie o ustawę 865/1971 dotyczącą budownictwa społecznego, następnie rozszerzoną o realizację prac publicznych regionalnych i krajowych. W 1980 roku Sąd Konstytucyjny uznał za niezgodne z prawem zasady wprowadzone przez ustawę z 1971, torując tym samym drogę reformie z 2001 roku.