NA DRODZE DO ZRÓWNOWAŻONEGO TRANSPORTU

Tak jak Ruth Glass bywa chętnie przywoływana, gdy poszukuje się rodowodu dyskursu na temat gentryfikacji, tak Jane Jacobs jest symbolem zerwania z modernistyczną fascynacją samochodem i jego obecnością w przestrzeni miasta. Jej słynne zdanie o konieczności „utemperowania samochodu” ma dobrze znane podstawy. Zatłoczenie dróg, zanieczyszczenie środowiska naturalnego, intensywna suburbanizacja to tylko niektóre konsekwencje ekspansji motoryzacji w przestrzeń miejską1. Ekspansji, która była podsycana przez modernistycznych architektów i urbanistów – zafascynowanych nowoczesną techniką, w tym również możliwościami coraz powszechniej dostępnego samochodu. Niezamierzone konsekwencje umasowienia motoryzacji sprawiły jednak, że głos Jacobs był zaledwie początkiem szerszych zmian w polityce miejskiej, które zaczęto określać mianem „równoważenia transportu”. Główna zasada tej idei – priorytet dla tego środka transportu, który będzie najefektywniejszy, a zarazem wygeneruje jak najmniejsze koszty – zwracała uwagę nie tylko na kwestie stricte ekonomiczne, ale też na kondycję otoczenia dróg zdominowanych przez samochody. Kosztem zaczęto więc nazywać także malejącą atrakcyjność ulicy w oczach jej użytkowników, rosnące zanieczyszczenie powietrza czy brak przestrzeni dla tych uczestników ruchu, którzy nie korzystają z samochodów. Wreszcie zauważono, iż na miasto trzeba spojrzeć w nowy sposób, odchodząc od rozwoju ekstensywnego i powracając do dawnych idei zwartej, wielofunkcyjnej przestrzeni, gdzie motoryzacja nie będzie już tak niezbędna jak w dobie późnego modernizmu.

Najszybciej – bo już w latach 70. XX wieku – ta postmodernistyczna idea zaczęła się rozwijać w krajach Europy Zachodniej. Z czasem dostrzeżono ją także w Stanach Zjednoczonych, aż w końcu dotarła do krajów postkomunistycznych, w tym również do Polski. Stało się to już po rozpoczęciu transformacji ustrojowej, co, rzecz jasna, nie jest przypadkiem. Otwarcie kraju na rozwiązania zachodnie oznaczało nie tylko próbę przenoszenia na polski grunt zachodnich rozwiązań ustrojowych i gospodarczych, ale też przyswajanie wartości charakterystycznych dla społeczeństw wyżej rozwiniętych. Socjologowie określają te procesy mianem transformacji imitacyjnej, przy czym podkreślają, że dostrzegalne naśladownictwo dotyczy wzorców z kilku faz kapitalizmu jednocześnie2. Prowadzi to niekiedy do osobliwych rozwiązań, które kumulują w jednym miejscu i czasie efekt dłuższego i niekiedy wewnętrznie sprzecznego procesu historycznego. Złożoność sytuacji potęguje także charakter lokalnych warunków, determinowany zarówno specyfiką okresu przedtransformacyjnego, jak i konsekwencjami samej transformacji ustrojowej. Uświadomienie sobie wspomnianej wielowarstwowości zachodzących przemian wydaje się kluczowe dla zrozumienia, dlaczego idea zrównoważonego transportu rozpowszechnia się w Polsce z takim trudem i z jakiego powodu dzieje się to właśnie teraz.

Nie licząc pierwszych strategii transportowych z lat 90. XX wieku, rytm popularyzacji wspomnianej idei wyznacza w Polsce – podobnie jak w krajach zachodnich – ekspansja samochodu. Stało się to jednak znacznie później niż w Europie Zachodniej, bo dynamiczny rozwój motoryzacji nastąpił po 1989 roku. Niemałą rolę odegrało też wejście Polski do Unii Europejskiej, które ułatwiło dostęp do względnie tanich pojazdów zachodnich, otrzymujących na wschód od Odry „drugie życie”3. Wraz z popularyzacją indywidualnej motoryzacji pogłębiały się również w miastach problemy transportowe, które stały się na tyle dokuczliwe, że konieczne stało się poszukiwanie środków zaradczych. Brak miejsc parkingowych, hałas, korki uliczne czy zastawione samochodami chodniki to zjawiska budzące sprzeciw różnych grup mieszkańców miast nie tylko z powodu praktycznie odczuwanych utrudnień, ale też z racji wizualnych przemian, jakim poddawana jest miejska przestrzeń. O ile więc w pierwszej dekadzie polskiej transformacji dość powszechne było przekonanie, że problemy transportowe uda się rozwiązać, nadrabiając zaległości infrastrukturalne (budując od dawna planowane obwodnice czy trasy średnicowe), o tyle w drugiej dekadzie coraz częściej ścierał się z tym przekonaniem postulat faktycznego zwrotu ku idei zrównoważonego transportu. Zdaniem orędowników tej idei – będących zarówno aktywistami, jak i osobami osadzonymi w środowisku naukowym – doświadczenia krajów Europy Zachodniej wskazują, iż nie ma innego sposobu na rozwiązanie problemów transportowych miast. Nie pomoże tu budowa nowych dróg, gdyż to zachęca jedynie do korzystania z samochodu. Nie można też w nieskończoność powiększać parkingów w centrach miast, bo te i tak się zapełnią. Jeżeli zatem narastający problem ma zostać rozwiązany, to – zdaniem aktywistów i naukowców – trzeba dokonać zwrotu i pokazać, iż miejsce samochodu jest w szeregu. I że wcale nie musi (a nawet nie powinien) stanowić on podstawy miejskiego transportu, istnieją bowiem alternatywne, bardziej ekologiczne i zajmujące mniej przestrzeni środki transportu – autobus, tramwaj, kolej czy rower. Wizja warszawskiej Marszałkowskiej jako deptaku, dyskusja na temat kształtu ulicy Mogilskiej w Krakowie, dysputy dotyczące formy ulicy Święty Marcin w Poznaniu bądź Kazimierza Wielkiego we Wrocławiu, a nawet sprzeciw wobec kształtu międzydzielnicowej trasy łączącej krakowskie osiedle Ruczaj z centrum miasta to tylko wybrane przykłady wprowadzania do dyskursu idei zrównoważonego transportu. W kontekście dotychczasowej polityki władz lokalnych szanse na zakorzenienie się tej idei wydają się jednak ograniczone.

KULTURA CZY STRUKTURA?

Import idei zrównoważonego transportu oznacza nie tylko formułowanie różnorakich postulatów, ale też narastającą dezaprobatę dla faktycznie realizowanej polityki transportowej polskich miast. Według krytyków jest ona bowiem odzwierciedleniem już dawno zarzuconych w Europie Zachodniej tendencji. Antagoniści podkreślają tu niekonsekwencję władz lokalnych w stosunku do tworzonych programów rozwojowych, będących – w przeciwieństwie do rzeczywistego postępowania – dobrym odzwierciedleniem idei zrównoważonego transportu, mimo że niekiedy tworzono je na samym początku transformacji ustrojowej. Krytycy zwracają w tym kontekście uwagę, że obok inwestycji promujących transport publiczny prowadzone są również przedsięwzięcia utrwalające modernistyczny, prosamochodowy kształt przestrzeni miejskiej. Z niezadowoleniem spotykają się więc propozycje poszerzania śródmiejskich ulic, tworzenie wielopoziomowych węzłów drogowych na obszarach śródmiejskich czy ograniczenia w ofercie transportu publicznego. Jeżeli wysuwane pod adresem władz lokalnych zarzuty potraktować jako słuszne, to natychmiast pojawia się pytanie o źródło rozbieżności między strategiami transportowymi a faktycznym postępowaniem samorządowców, które utrudniają wdrażanie równowagi w transporcie.

Proponowane wyjaśnienia zazwyczaj odwołują się do sfery kulturowej, rozumianej tu przez pryzmat aspiracji członków społeczeństwa. Zwraca się uwagę, że polskie społeczeństwo wciąż znajduje się w fazie fascynacji motoryzacją, a samochód – mimo że coraz bardziej dostępny – ciągle stanowi dobro o charakterze statusowym. Taki stosunek do motoryzacji miałby znajdować odzwierciedlenie również w postępowaniu władz lokalnych, nie tylko uwikłanych w lokalną kulturę tak jak wszyscy inni mieszkańcy, ale też dostosowujących swoją politykę do oczekiwań wyborców. W ślad za powyższym wyjaśnieniem podąża stwierdzenie, że na zmianę stosunku Polaków do motoryzacji trzeba po prostu poczekać, a nadejdzie ona, gdy rynek w końcu się nasyci i własne auto przestanie, niczym komputer czy telefon komórkowy, świadczyć o tym, kim jesteśmy oraz ile posiadamy4. W rozumowaniu tym pobrzmiewa odwołanie do Inglehartowskiego przejścia od wartości materialistycznych do postmaterializmu, co – w przypadku motoryzacji – miałoby oznaczać odejście od wciąż powszechnego i zindywidualizowanego konsumpcjonizmu w stronę publicznych środków transportu postrzeganych jako mniej uciążliwe dla miejskiej przestrzeni. Jako dowód zmian, które krok po kroku miałyby prowadzić polskie społeczeństwo ku postmaterializmowi, wskazuje się narodziny ruchów społecznych zaangażowanych w promowanie idei zrównoważonego transportu w polskich miastach.

Ale tego rodzaju wyjaśnienia, choć z pewnością słuszne, wydają się niewystarczające. Sferę kulturową trzeba tu rozumieć znacznie szerzej, wychodząc poza stosunek Polaków (a w szczególności kierowców) do samochodu rozumianego jako dobro statusowe. Stosunek ten, nawet jeśli rzeczywiście jest rezultatem konsumpcyjnej fascynacji samochodem, ma bowiem swoje źródła także w ogólnym wyobrażeniu na temat pożądanego ustroju Polski. Wyjaśnienie kulturowe musi więc sięgnąć do fascynacji liberalizmem, która – jak zauważa Andreas Billert – jest wśród polskich elit powszechna od początku transformacji ustrojowej. Billert zwraca uwagę, że:

Idee neoliberalne spotkały się […] z entuzjastycznym nieomal przyjęciem w sferach polskich ekonomistów, co zaowocowało konstrukcją «terapii szokowej» i polskim modelem transformacji. Skutki takiej orientacji i wyprowadzonego z niej modelu polskiej transformacji odczuły przede wszystkim polskie miasta5.

Kształtowanie rzeczywistości społecznej zgodnie z liberalnym ideałem sprawia, że użytkowanie prywatnego samochodu przestaje być tylko i wyłącznie decyzją konsumencką, u której podłoża leży fascynacja tym dobrem. Zakup własnego pojazdu staje się w takich warunkach wyraźnym ułatwieniem, a niekiedy nawet koniecznością zapobiegającą wykluczeniu społecznemu. W ten sposób wątek kulturowy staje się kwestią strukturalną, której nie można w prosty sposób sprowadzać do mniej lub bardziej uświadomionych nawyków bądź wyborów Polaków. Kwestia ta przesuwa bowiem decyzję o użytkowaniu samochodu w sferę przymusu i nieodzowności, co dobrze obrazują ekonomiczne i prawne uwarunkowania zarówno polityki transportowej polskich miast (a ściślej – organizacji transportu publicznego), jak i gospodarowania miejską oraz podmiejską przestrzenią.

TRANSPORT PUBLICZNY W ODWROCIE

Ostatnie dwie dekady nie były łatwe dla komunikacji publicznej. O ile bowiem przed rozpoczęciem transformacji ustrojowej stanowiła ona podstawowy sposób przemieszania się ludności, o tyle po 1989 roku sytuacja ta zaczęła ulegać zmianie. Upadek licznych zakładów pracy, jak również stopniowa popularyzacja samochodów osobowych zmniejszyły zapotrzebowanie na przewozy pracownicze. Prowadziło to do ograniczania oferty przewozowej, co z kolei nie tylko powodowało spadek atrakcyjności komunikacji publicznej, ale też oznaczało malejące wpływy ze sprzedaży biletów. Budowane od początku transformacji ustrojowej samorządy lokalne i wojewódzkie tylko częściowo ratowały pogarszającą się sytuację publicznych przedsiębiorstw komunikacyjnych. Przekazywane wsparcie finansowe rzadko równoważyło bowiem rosnące koszty utrzymania dotychczasowej sieci połączeń. Co więcej, zakończyła się era dostaw taboru z centralnego rozdzielnika, toteż przedsiębiorstwa musiały radzić sobie z wymianą autobusów i tramwajów na własną rękę. W obliczu trudności finansowych samorządom coraz rzadziej udawało się sprostać rosnącym wymaganiom przewoźników i chętnie argumentowały ograniczanie nakładów na transport zbiorowy zarówno nierentownością połączeń, jak i poglądem, wedle którego komunikacja publiczna powinna w warunkach wolnorynkowych na siebie zarabiać. W praktyce sprzyjało to wprowadzaniu coraz to nowych ograniczeń w ofercie przewozowej, potęgujących ekspansję samochodu w przestrzeni miejskiej, a szczególnie w otoczeniu miast. Nade wszystko taka polityka uderzała jednak w tych, którzy z transportu publicznego wciąż korzystali, ale nie byli w stanie zapewnić mu oczekiwanej rentowności. Można zatem powiedzieć, że liberalizująca polityka samorządów stanowiła (i nadal często stanowi) wygodną odpowiedź na trudności przynajmniej częściowo niezależne od władz lokalnych i regionalnych.

Radykalnie wolnorynkowe podejście do kwestii transportowych jest jednak zauważalne również w kontekście tworzenia konkurencji na rynku przewozowym. W tym wypadku liberalizm polityki lokalnej czy regionalnej stanowi efekt wtórny w stosunku do skrajnie prorynkowych regulacji tworzonych na szczeblu ogólnokrajowym. Obowiązujące do niedawna prawo umożliwiało bowiem samorządom bardzo swobodne wydawanie pozwoleń na obsługę przewozów przez prywatne podmioty gospodarcze. Teoretycznie miało to sprzyjać tworzeniu oferty dogodnej dla klienta, ale w praktyce takie podejście prowadziło do ostrej konkurencji kosztem bezpieczeństwa i jakości oferowanych przewozów (rzeczą niebudzącą zdziwienia jest brak integracji taryfowej między przewoźnikami, a nawet zestandaryzowanych i łatwo dostępnych informacji na temat rozkładu jazdy). Co więcej, tego rodzaju konkurencja skupiała się tylko i wyłącznie tam, gdzie występują największe potoki pasażerskie. Mniej uczęszczane trasy pozostawały w gestii przewoźników publicznych, borykających się z restrukturyzacją oraz coraz gorszą kondycją finansową. W Polsce zaistniał więc model organizacji przewozów pasażerskich pozbawiony regulacji, które mogłyby umożliwić tworzenie spójnej, czytelnej i stabilnej oferty przewozowej.

Ale nawet nałożenie na samorządy obowiązku organizacji transportu publicznego nie gwarantuje w tym względzie sukcesu. Dotychczasowe, żywiołowe praktyki rynkowe próbowano bowiem przerwać ustawą nakładającą na władze lokalne i regionalne obowiązek uchwalania planów transportowych i organizowania przetargów na pracę przewozową w wymiarze zgodnym z potrzebami mieszkańców gmin, powiatów czy województw. W praktyce w pierwszym okresie obowiązywania nowych przepisów prowadziło to raczej do nieporozumień między dotychczasowymi przewoźnikami a samorządowcami, aniżeli do uporządkowania sytuacji i zapewnienia stabilnego finansowania przewozów. Ci pierwsi domagali się bowiem od samorządów dofinansowania zgodnego z obecnymi regulacjami prawnymi. Ci drudzy zaś niechętnie zaglądali do lokalnych bądź regionalnych budżetów, szczególnie że te raczej świecą pustkami i lepiej by było, gdyby – jak to już zostało wspomniane – transport finansował się (przynajmniej w dużej mierze) samodzielnie.

W warunkach zarysowanych trudności transport zbiorowy oferował więc coraz mniejsze pole manewru potencjalnym klientom, a na obszarach podmiejskich znikał niekiedy całkowicie, zmuszając dotychczasowych pasażerów do radzenia sobie na własną rękę lub docierania do sąsiednich miejscowości. W tej sytuacji prywatny pojazd okazywał się ratunkiem, co dobrze obrazują wyniki Polskiego Generalnego Sondażu Społecznego. Pokazują one, że im dalej od miast, tym większe nasycenie motoryzacją, i to niezależnie od dochodów ich użytkowników. Na peryferiach samochód nie jest więc przywilejem. Staje się on raczej koniecznością, bez której bezproblemowe załatwianie codziennych potrzeb graniczy z cudem. Zaspokajanie tych potrzeb nie odbywa się jednak w próżni i zazwyczaj wiąże się z dojazdami do położonych w najbliższej okolicy ośrodków miejskich. To z kolei wzmaga tylko zatłoczenie miast, z którym coraz trudniej radzić sobie miejskim włodarzom.

PRZESTRZENNE ELDORADO

Trudności z organizacją i finansowaniem przewozów w komunikacji publicznej biorą się nie tylko z pobrzmiewającego w tle liberalnego nastawienia elit lokalnych i regionalnych, które chętnie zasłaniają się argumentem rentowności przewozów, gdy trzeba poczynić istotne wydatki na transport z pustawych budżetów samorządowych. Są one także pokłosiem równie liberalnej polityki przestrzennej, uwarunkowanej regulacjami ogólnokrajowymi. Kwestię tę szeroko omawia cytowany już Andreas Billert, zwracając uwagę, iż polskie prawodawstwo umożliwia chaotyczną zabudowę przestrzeni przez deweloperów, na co samorządy chętnie przystają, nie stawiając żadnych wymogów inwestorom. Brak szerszej wizji planistycznej prowadzi nie tylko do powstawania osiedli bez niezbędnej infrastruktury, ale też do niekontrolowanego i w żaden sposób nieuregulowanego rozlewania się przedmieść. Zabudowa pojawia się więc w miejscach zupełnie do tego nieprzygotowanych, co z kolei prowadzi – jak dowodzi Katarzyna Kajdanek w swojej książce na temat polskich suburbiów – do ciągłego przerzucania odpowiedzialności za infrastrukturę między władzami lokalnymi a nowymi mieszkańcami przedmieść6. Konflikty te nie powinny dziwić, bowiem chaotycznie zabudowywane suburbia i obrzeża miast generują niemałe koszty infrastrukturalne. Obecny model gospodarowania przestrzenią staje więc na przeszkodzie polityce, która mogłaby zmniejszać udział prywatnych samochodów w ogólnej liczbie podróży w miastach. Ponadto model ten utrudnia redefinicję polityki pod kątem powstającej infrastruktury drogowej, co stanowi jeden z kluczowych postulatów wyznawców idei zrównoważonego transportu. Trudno bowiem ograniczać nakłady inwestycyjne na drogi w sytuacji, gdy nowe osiedla powstają w szczerym polu, w dużym oddaleniu od już istniejącej infrastruktury i bez szerszej wizji planistycznej. Obszary suburbialne trudno także obsługiwać transportem publicznym, szczególnie gdy oczekuje się od niego rentowności. Niska gęstość zaludnienia podnosi bowiem koszty obsługi tych terenów komunikacją miejską do rozmiarów trudnych do przyjęcia nawet w krajach wysokorozwiniętych7, a w przypadku Polski sytuację tę potęguje również wspomniany już chaos przestrzenny.

W KLESZCZACH ASFALTOWYCH ARTERII

Chaotycznie zabudowywane i rozlewające się miasta to jednak tylko jeden z powodów sprawiających, iż rozbudowa infrastruktury drogowej stanowi od początku transformacji priorytet inwestycyjny samorządów lokalnych. Na ten stan rzeczy składa się również katastrofalny stan miejskich ulic8, a także zaległości inwestycyjne w zakresie tworzenia docelowych układów drogowych polskich miast. Próba realizacji prezentowanych od wielu lat planów nie budzi więc wątpliwości, szczególnie że sprzyja jej dostępność środków unijnych, płynących – paradoksalnie – z miejsca, w którym narodziła się i najbardziej spopularyzowała idea zrównoważonego transportu. Postępowaniu polskich samorządów trudno zresztą się dziwić w sytuacji, gdy wiele polskich miast nadal nie ma sieci obwodnic wyprowadzających ruch tranzytowy poza obszary śródmiejskie, zatłoczenie ulic nieustannie rośnie, a większość dróg wymaga niemal natychmiastowego remontu. Budowa lub modernizacja ulic budzi więc nadzieję na przynajmniej częściowe zwiększenie przepustowości sieci drogowej i rozładowanie coraz bardziej dających się we znaki zatorów komunikacyjnych. Polityka ta rodzi jednak krytyczny głos zwolenników idei zrównoważonego transportu, którzy zwracają uwagę, iż rozbudowa infrastruktury ma również aspekt psychologiczny. Poprawiając warunki podróży, stwarza się bowiem zachętę do użytkowania samochodu, co prowadzi do dalszego wzrostu ruchu, a w konsekwencji do wciąż powracających trudności komunikacyjnych9. To błędne koło – zwane też czarną dziurą transportu10 – można przerwać, jak argumentują wspomniani zwolennicy idei zrównoważonego transportu, promowaniem alternatywnych form transportu i odejściem od rozbudowy korytarzy drogowych. Tyle tylko, że przesunięcie akcentu na transport publiczny kosztem rozbudowy i modernizacji dróg jest niełatwe w obliczu skromnych budżetów, regulacji sprzyjających niefrasobliwemu gospodarowaniu przestrzenią czy zauważalnych zaległości infrastrukturalnych, wciąż budzących dezaprobatę społeczeństwa uwikłanego w fascynację motoryzacją.

Jeżeli zatem mówić tu o jakimkolwiek równoważeniu, to przede wszystkim w sensie równoległej realizacji starych i nowych wzorców. Kwestia transportu to bowiem modelowy przykład transformacji imitacyjnej: popularyzacja indywidualnej motoryzacji w miastach, jak również – poniekąd opozycyjnej do niej – idei zrównoważonego transportu zachodzą w Polsce równocześnie, mimo że w krajach Europy Zachodniej proces ten był znacznie bardziej rozciągnięty w czasie. Do faktycznej równowagi w transporcie nam jednak daleko, gdyż postępowanie władz lokalnych nie ma nic wspólnego z analizą możliwości różnych środków transportu i promowaniem tego, który okaże się najtańszy, najefektywniejszy i najmniej uciążliwy dla otoczenia11. Jest ono raczej naznaczone asekuracyjną pogonią za różnej maści wyborcami: i tymi prosamochodowymi, i tymi postmodernistycznymi. Modernistyczne wzorce mają się więc dobrze, a nawet są one utrwalane – jak twierdzą postmoderniści – na kilka kolejnych dekad. W cieniu nadrabiania zaległości infrastrukturalnych oraz wyposażania przedmieść w sieć dróg, w tle liberalnego dyskursu na temat zagospodarowania przestrzennego i finansowania transportu publicznego samochód miałby bowiem umacniać swoją dominację, ciągle kusząc Polaków i zapewniając im to, czego alternatywne środki transportu nie oferują wcale lub podsuwają w niby-atrakcyjnej, ale jednak bardzo niewystarczającej postaci.