Fot. Maciej Rawluk. Zdjęcia z cyklu "Przystanki polskie. Elementy infrastruktury systemu zbiorowego". W 2012 roku cykl został opublikowany w formie książki nakładem Fundacji Bęc Zmiana.

Transformacja

3 [54] 2016

30 | 01 | 2017

Transport publiczny w odwrocie (I)

GRZECH TRZECI:
BRAK KOMPLEKSOWEGO I PERSPEKTYWICZNEGO MYŚLENIA

W polskiej rzeczywistości nie został zakorzeniony model organizacyjny charakterystyczny dla wspomnianych już Czech czy Niemiec. W krajach tych samorządy przyjmują rolę organizatora, którego zadaniem jest określenie potrzeb transportowych społeczności lokalnych. Na tej podstawie władze lokalne organizują siatkę połączeń, a następnie w drodze przetargu wyłaniają przewoźnika obsługującego za określoną stawkę zleconą pracę przewozową. System ten nie jest tani, ale – jak już wspomniano – redukuje ryzyko wykluczenia społecznego, zapewnia stabilność oraz odpowiednią jakość oferty przewozowej, a także eliminuje zjawisko niekontrolowanej konkurencji.

Zezwolenia na przewozy wydawane przez polskie samorządy okazały się zupełnym zaprzeczeniem tego systemu. W praktyce nie stanowiły one żadnego instrumentu kontroli, a jednocześnie wytwarzały przekonanie, że firmy transportowe same potrafią doskonale rozpoznać i zaspokoić popyt na usługi przewozowe. Kiedy więc upadek państwowych przedsiębiorstw ujawnił lukę, która mogła doprowadzić do niezaspokojenia potrzeb transportowych części obywateli, władze samorządowe nie potrafiły – lub też z racji kosztów nie chciały – wdrożyć systemowych rozwiązań pozwalających im przejąć kontrolę nad lokalnym bądź regionalnym transportem publicznym.

Nakierowanie uwagi samorządów na upadające przedsiębiorstwa komunikacji samochodowej było więc półśrodkiem i częściowo wynikało z problemów, jakie stwarzał brak wzorców organizacyjnych oraz kompleksowych regulacji prawnych, dotyczących transportu lokalnego i powinny zostać stworzone na szczeblu centralnym. Władze lokalne – nie podejmując się roli organizatora, a zarazem stojąc przed koniecznością złagodzenia skutków ewentualnej likwidacji ważnego przewoźnika – szukały rozwiązań pośrednich, próbując ratować upadające przedsiębiorstwa. W praktyce jednak odsłaniało to kolejne problemy, których nie przewidziano u progu transformacji ustrojowej. Dobrze obrazuje to przykład opisany przez Barbarę Gąciarz i Jerzego Bartkowskiego. Przywołują oni sytuację z jednego z powiatów, który w obliczu zagrożenia upadłością lokalnego przedsiębiorstwa PKS zamierzał stworzyć razem z pracownikami tego przedsiębiorstwa PKS spółkę z o.o. dla zapewnienia transportu publicznego. Jak zauważają wspomniani autorzy, „starostwo najpierw próbowało zmobilizować władze największego miasta (wyodrębnionego z powiatu) do komunalizacji spółki PKS, samo bowiem nie miało takiej możliwości, gdyż siedziba przedsiębiorstwa znajdowała się poza terenem powiatu. Ostatecznie starostwo stanęło do przetargu zorganizowanego przez Ministerstwo Skarbu na sprzedaż udziałów PKS, choć wymagało to specjalnej interwencji na szczeblu ministerialnym w sprawie zmian zapisu warunków przetargu. Przedsięwzięcie zakończyło się niepowodzeniem, ponieważ powiat nie mógł przedstawić zabezpieczenia bankowego dla planów rozwoju spółki. Niemożność ta wynikała z przepisów prawa, które uniemożliwiają powiatom uzyskiwanie poręczeń bankowych na tego rodzaju przedsięwzięcia” z racji braku majątku własnego i braku dochodów własnych3.

Przykład ten dobrze pokazuje, że w procesie transformacji nie tylko zapomniano o organizacyjnej roli samorządów, ale też nie przygotowano scenariusza na wypadek jakichkolwiek głębszych zmian na rynku przewozów autobusowych. Ze względu na niedoskonałe regulacje prawne władze lokalne miały ograniczone pole manewru, a do tego nie potrafiły z sobą współpracować, by przezwyciężać pojawiające się trudności. Poważnym problemem okazało się nie tylko wypracowanie modelu wspólnego zarządzania przejętym przedsiębiorstwem, ale też określenie zasad współfinansowania jego działalności oraz wykonywanej pracy przewozowej.

Wobec coraz trudniejszej sytuacji przedsiębiorstw komunikacji samochodowej problematyczna stała się też kwestia zarządzania miejskimi dworcami autobusowymi. Wraz z pozostałym majątkiem trafiły one w ręce państwowych przewoźników, co bardzo szybko okazało się chybionym rozwiązaniem. Niebawem stało się jasne, że dostęp do nich mają tylko wybrane firmy transportowe, które potrafią się porozumieć z właścicielem obiektu. Z reguły więc przewoźnicy prywatni korzystali z infrastruktury otaczającej dworzec, co – z perspektywy przeciętnego pasażera, który chciałby się przesiąść – oznaczało utrudnienia w planowaniu podróży. Apogeum problemu nastąpiło, gdy przedsiębiorstwa komunikacji samochodowej zaczęły upadać i wyprzedawać swój majątek. Niektóre miasta zostały zupełnie pozbawione infrastruktury dworcowej. Podobny rezultat przyniosła wyprzedaż tych przedsiębiorstw przez Skarb Państwa.

Jak się bowiem okazało, wiele państwowych przewoźników trafiło w ręce deweloperów, którzy nie byli zainteresowani kontynuacją działalności przewozowej, lecz zakupem atrakcyjnych gruntów dworcowych w centrach miast i przekształceniem ich w przestrzeń handlową lub mieszkaniową. Co jednak najbardziej znamienne, duża liczba tego typu działań przeszła zupełnie bez echa, najdobitniej pokazując stosunek lokalnych władz do transportu regionalnego i krajowego.


[3.] B. Gąciarz, J. Bartkowski, Samorząd a rozwój. Instytucje, obywatele, podmiotowość, Warszawa: Wydawnictwo Instytutu Filozofii i Socjologii PAN , 2012.