Fot. Maciej Rawluk. Zdjęcia z cyklu "Przystanki polskie. Elementy infrastruktury systemu zbiorowego". W 2012 roku cykl został opublikowany w formie książki nakładem Fundacji Bęc Zmiana.

Transformacja

3 [54] 2016

30 | 01 | 2017

Transport publiczny w odwrocie (II)

IDZIE NOWE?

Polityka Unii Europejskiej, wiele inwestycji finansowanych z przekazywanych przez nią środków, a także wdrażana właśnie ustawa o transporcie publicznym mogłyby sugerować, że usługi transportowe w sektorze pasażerskim w końcu przestaną być stygmatyzowane. Instytucje unijne są wszakże nakierowane na promowanie idei zrównoważonego transportu (która, co warto przypomnieć, kładzie nacisk na popularyzację alternatywnych względem samochodu środków transportu), a znaczna część środków płynących z unijnego budżetu została przeznaczona na realizację zadań mających – przynajmniej teoretycznie – wdrażać wspomnianą ideę w praktyce. Dzięki ustawie o transporcie publicznym pojawiła się też szansa na wykreowanie modelu, w którym samorządy w końcu zaczną kompleksowo organizować transport publiczny na swoim terenie.

W rzeczywistości wszystkie te procesy napotkały wiele przeszkód o proweniencji kulturowej i ekonomicznej, które nie tylko wskazują na słabą kondycję finansową wielu samorządów, ale też sugerują, że w świadomości elit lokalnych kwestia transportu publicznego wciąż pozostaje na marginesie problemów społecznych. Pojawiające się trudności świadczą o ciągle mocnym zakorzenieniu paradygmatu wolnorynkowego, co sprawia, że w wielu samorządach każdy wydatek na usługi transportowe traktowany jest jako zbędne obciążenie budżetu, a nie próba kształtowania postaw ekologicznych czy też redukowania wykluczenia społecznego bądź kształtowania jakości życia na odpowiednio wysokim poziomie. W obliczu niedostatku środków na realizację zadań samorządowych taki sposób myślenia nie wzbudza zresztą większego sprzeciwu, tym bardziej, że organizacja usług transportowych staje się zadaniem coraz droższym, a polską przestrzeń charakteryzuje niekontrolowana suburbanizacja, przez którą wspomniane koszty zaczynają przekraczać możliwości finansowe wielu mniejszych samorządów.

Jak zauważa Jacek Krzemiński na przykładzie transportu organizowanego w miastach, „w 2000 r. wpływy z biletów komunikacji miejskiej w Polsce pokrywały średnio 63 proc. kosztów jej utrzymania. W 2011 r. już tylko 35 proc. Dotacje do transportu publicznego to dziś największe obciążenie budżetów miast. Samorządy […] próbują z niej wyjść w sposób mało skuteczny, za to budzący coraz większy sprzeciw społeczny”8. Wśród istotnych konsekwencji rosnących kosztów można wymienić likwidację kursów oraz rosnące ceny biletów, co trudno uznać za czynniki zachęcające do korzystania z transportu publicznego. Do szczególnie ciekawych wniosków prowadzi jednak analiza przyczyn, które sprawiły, że transport publiczny stał się tak dużym obciążeniem dla budżetów samorządowych.

Oczywistym powodem rosnących kosztów był postępujący spadek liczby pasażerów, który musiał nastąpić w obliczu restrukturyzacji wielu zakładów przemysłowych, a także popularyzacji prywatnych samochodów oraz wspomnianych wcześniej problemów, z jakimi zetknęły się szczególnie przedsiębiorstwa komunikacji samochodowej. Warto jednak podkreślić, że spadek ten dotknął też transport stricte miejski, który – mimo opieki ze strony miast – również nie był w stanie dostatecznie szybko przezwyciężyć trudności wynikających z restrukturyzacji lokalnych gospodarek oraz zaniedbań infrastrukturalnych i taborowych. Z czasem na zwiększające się koszty funkcjonowania komunikacji publicznej nałożyły się także konsekwencje starzenia się społeczeństwa, skutkujące wzrastającym odsetkiem osób uprawnionych do przejazdów ulgowych i darmowych.

Paradoksalnie jednak, wzrost kosztów został też wygenerowany przez szeroko zakrojone inwestycje unijne, które miały przerwać impas i unowocześnić transport publiczny w Polsce. Jak jednak dodaje Krzemiński, „gros środków poszło przede wszystkim na zakup nowoczesnego taboru, głównie autobusów. To spowodowało gwałtowny wzrost kosztów ich utrzymania. Przede wszystkim bardzo skoczyły koszty amortyzacji (jeżdżący wcześniej tabor był w większości, ze względu na swój wiek, niemal całkowicie zamortyzowany)”9. Znaczną część zasobów pochłonęły także inwestycje infrastrukturalne, które jednak nie wniosły nowej jakości do transportu miejskiego i regionalnego. Miały one bowiem charakter odtworzeniowy, częstokroć zapobiegały zapaści technicznej, będącej realnym zagrożeniem w obliczu wieloletnich zaniedbań. Nawet jeśli inwestycje unijne zmieniały oblicze polskich usług transportowych, to często – jak w przypadku wspomnianych już międzymiastowych połączeń kolejowych – dotyczyły najbardziej intratnego sektora, który z założenia nie powinien być beneficjentem wsparcia wyrównawczego10. Co więcej, niektóre inwestycje realizowane pod pozorem promowania transportu publicznego stanowiły de facto rozbudowę infrastruktury drogowej – konkurencyjnej szczególnie wobec komunikacji miejskiej, a przez to obniżającej jej konkurencyjność względem samochodów prywatnych. Nieprzemyślana polityka inwestycyjna, pozbawiona perspektywicznego i całościowego podejścia, stanowiła niejednokrotnie odbicie problemu tzw. kadencyjności, tj. pogoni polityków za wyborcą. W oczywisty sposób obniżało to efektywność wielu inwestycji komunikacyjnych, poświęcając ją na rzecz nieskutecznej próby godzenia sprzecznych, wyborczych interesów.

Niespełnione nadzieje przyniosła także ustawa o publicznym transporcie zbiorowym, w której upatrywano szansy na uporządkowanie rynku przewozów autobusowych, szczególnie w wymiarze regionalnym. Dzięki swoim założeniom dawała ona możliwość wdrożenia w Polsce modelu organizacyjnego znanego z Czech czy Niemiec, jednak lektura uchwalanych przez samorządy planów transportowych sugeruje, że w obliczu barier kulturowych i ekonomicznych model ten przyjmie formę szczątkową. Choć w świetle wprowadzanych przepisów organizatorem przewozów będą samorządy odpowiedzialne za przetargowe zlecanie przewozów, to jednak znaczna część władz lokalnych nie zamierza tworzyć nowej jakości w transporcie, a jedynie uporządkować sytuację na dotychczas obsługiwanych liniach komunikacyjnych. Tyle tylko, że oferta przewozowa na większości z nich jest niewystarczająca względem coraz bardziej zindywidualizowanych potrzeb potencjalnych pasażerów. W rezultacie, planowane zmiany mogą się przyczynić do poprawy jakości taboru czy informacji pasażerskiej (która obecnie pozostawia wiele do życzenia), ale nie zwiększą popytu na usługi transportu publicznego. Co więcej, nowe regulacje znacząco ograniczają krąg przewoźników, którym będzie przysługiwać prawo do refundacji ulg przewozowych (refundację otrzymają tylko firmy przewozowe zwyciężające samorządowe przetargi, natomiast pozostałe będą zmuszone funkcjonować na zasadach komercyjnych, bez dopłat do biletów). W praktyce więc faktyczny zakres oferowanych usług przewozowych ulec może ograniczeniu wobec małej konkurencyjności przewoźników pozostawionych bez wsparcia publicznego. W obliczu dotychczasowej, niekontrolowanej ekspansji prywatnych firm przewozowych oznaczać to może likwidację wielu miejsc pracy, której dałoby się uniknąć, gdyby sytuację na rynku przewozów uporządkowano na samym początku przekształceń ustrojowych, nie dopuszczając tym samym do żywiołowego rozwoju mikroprzedsiębiorstw przewozowych.

Ostatnie dwadzieścia pięć lat nie było więc łatwym okresem dla wielu usług publicznych, w tym dla przewozów pasażerskich, odgrywających u progu przemian transformacyjnych niepomiernie większą rolę niż dzisiaj. Mimo pozytywnych zmian w regulacjach prawnych, a także powolnej przemiany świadomości elit lokalnych, które zaczynają przekonywać się do idei zrównoważonego transportu, wciąż wiele wskazuje na to, że Polska pozostanie krajem hybrydowym, dla którego wzorem będzie organizacja transportu czeskiego lub niemieckiego, natomiast praktyka pełna będzie żywiołowych rozwiązań charakterystycznych dla państw wschodnioeuropejskich.


[8.] J. Krzemiński, Komunikacja miejska ciągnie w dół finanse samorządów, „Obserwator Finansowy”, 23 sierpnia 2013.
[9.] Tamże.
[10.] M. Beim, Finansowanie Pendolino z UE od początku było absurdalne, „Kurier Kolejowy”, 20 listopada 2014.