Fot. L. Polyák. Copyright © L. Polyák. All rights reserved.

Architektura wspólnoty

4 [51] 2015

12 | 07 | 2016

Społeczny dostęp do przestrzeni publicznych (II)

Debata o dobrach wspólnych w Rzymie

 

UWSPÓLNIONY DOSTĘP DO WŁASNOŚCI PUBLICZNEJ: WYZWANIA WSPÓŁDZIELONEJ ADMINISTRACJI

Teatro Valle wraz z innymi zajmowanymi w podobny sposób rzymskimi nieruchomościami wprowadził problem dóbr wspólnych do mediów głównego nurtu i sprawił, że stały się one tematem publicznej dyskusji. Ponadto doprowadził do wypracowania innowacyjnego, opartego na uwspólnianiu modelu zarządzania, którego znaczenie zyskało międzynarodowe uznanie. W konflikcie z władzami miejskimi nie udało mu się jednak zaproponować bazującego na konsensusie modelu, w ramach którego zarządzanie byłoby współdzielone przez sektor publiczny i społeczeństwo obywatelskie.

Jak jednak poszerzyć zasięg eksperymentu zarządzania dobrem wspólnym ze skali jednego budynku teatralnego do większych kompleksów, usług lub całego miasta? Jak stworzyć model zarządzania, w ramach którego własność publiczna znajdowałaby się pod polegającym na kooperacji nadzorem organizacji wspólnotowych i grup obywatelskich? Dylemat skali znajdował się w samym centrum debat poświęconych dobrom wspólnym. Ponieważ przeanalizowane przez Ostrom przypadki były ograniczone do grup co najwyżej 15 tysięcy ludzi, wielu komentatorów wyraziło wątpliwości co do możliwości przeniesienia tych modeli na większą skalę:

To, jak uwspólnianie może działać na poziomie lokalnych dzielnic, jest względnie jasne. […] W jaki sposób radykalna decentralizacja – cel z pewnością wart zachodu – działa bez ukonstytuowania pewnej hierarchicznej władzy wyższego rzędu? Przekonanie, że policentryzm czy inna forma decentralizacji może działać bez silnego hierarchicznego przymusu i aktywnego egzekwowania, jest zwyczajnie naiwne16.

Współdzielona administracja jako sposób dzielenia publicznej odpowiedzialności (a w idealnej sytuacji również zasobów) z organizacjami wspólnotowymi i grupami obywatelskimi stanowiła w ostatniej dekadzie ważną dziedzinę politycznej innowacji. Kryzys gospodarczy i radykalne oszczędności, które zmusiły władze miast do znacznych cięć budżetowych i ograniczenia usług, uczyniły je w ostatecznym rozrachunku bardziej otwartymi na współpracę: w coraz większym stopniu rozpoznawały one fakt, że obywatelska partycypacja niesie z sobą alternatywną siłę napędową, energię oraz środki do projektowania i zarządzania miejskimi przestrzeniami publicznymi. Co więcej, władze były zmuszone do poszukiwania wielu partnerów w celu ustanowienia na nowo swojego zanikającego mandatu politycznego, a ponadto kurczące się zasoby pchnęły wiele administracji publicznych w całej Europie do outsourcingu usług, czasami na podstawie kontraktu, czasami na zasadzie spontanicznych porozumień. Przykładowo brytyjski Localism Act z 2011 roku, a zwłaszcza zawarte w nim „prawo do wyzwania”, stanowił ważny bodziec do zaangażowania wspólnot. Prawo to ułatwia organizacjom charytatywnym, pozarządowym i wolontariackim oraz grupom lokalnym składanie ofert na świadczenie usług, co do których mają przekonanie, że są w stanie prowadzić je lepiej od instytucji z sektora publicznego. Chociaż „prawo do wyzwania” jest szeroko dyskutowaną inicjatywą, którą wdrożono w wielu miastach Europy, stanowi ono w gruncie rzeczy oparte na konflikcie narzędzie, które jako siłę napędową wykorzystuje brak zgody, nie zaś opartą na konsensusie współpracę.

Władze Aten obrały inną ścieżkę: uznając znaczenie obywatelskich inicjatyw dla poprawiania jakości życia obywateli w okresie kryzysu, miejska platforma Synathina zaczęła gromadzić inicjatywy i śledzić to, w jaki sposób możliwe jest udzielenie im pomocy poprzez usuwanie barier regulacyjnych i administracyjnych, zaoferowanie instytucjonalnego wsparcia, mobilizację sieci współpracy i pozafinansowych zasobów. Platforma ta demonstruje uznanie przez władze faktu, że w celu odnowienia swoich praktyk muszą one odebrać lekcję od inicjatyw obywatelskich, uznać wartość oddolnych przedsięwzięć i dostosować regulacje w taki sposób, aby otrzymały wsparcie od instytucji publicznych. Aby utrzymać przywództwo, władze miejskie muszą pomagać w równoważeniu popytu i podaży, uwidoczniając nierozpoznane do tej pory zasoby i umożliwiając współpracę pomiędzy różnymi aktorami. Aby spełnić swoje obowiązki publiczne, lokalne władze powinny umożliwić organizacjom wspólnotowym rozwijanie usług sąsiedzkich. Aby zaangażować swoich obywateli, administracja musi otworzyć drzwi swoich nieużywanych nieruchomości i oswoić się z innowacyjnymi forami współpracy.

REGULACJA DÓBR WSPÓLNYCH W RZYMIE

A_Poster supporting the new library in Rome's Garbatella neighborhood

Chociaż władze Rzymu nigdy otwarcie nie zaakceptowały i nie wsparły planu Teatro Valle w zakresie rozumienia dóbr wspólnych, wprowadziły to pojęcie do swojego prawniczego słownika. Uchwała numer 66 z 18 lipca 2013 roku przyjęta przez radę miasta określa własność publiczną jako dobro wspólne i stwierdza, że wszyscy obywatele muszą mieć możliwość troszczenia się o nią. W teorii uchwała ta powinna otworzyć drzwi dla dóbr wspólnych i partycypacyjnego zarządzania nieruchomościami publicznymi, co prowadziłoby do przekwalifikowania przestrzeni dla mocniejszej społecznej spójności oraz rozwoju innowacyjnego pod względem kulturowym i sprzyjającego przedsiębiorczości. Praktyczne wdrożenie tych celów okazało się jednak trudne do zrealizowania.

W Rzymie – mieście, w którym istnieją autentyczne społeczne ruchy stawiające za cel dostarczanie opieki społecznej tym, którymi nie zajmuje się administracja publiczna – różne organy władz miejskich zaczęły tworzyć ramy mające umożliwić mieszkańcom i grupom wspólnotowym dostęp do nieużywanych przestrzeni i zarządzania nimi. Ograniczona cięciami budżetowymi podyktowanymi przez rząd i władze regionalne oraz presję ze strony przemysłu budowlanego administracja burmistrza Ignazia Marino, wybrana w kwietniu 2013 roku, podkreśliła znaczenie ponownego użycia pustych miejskich nieruchomości w miejsce promowania nowych inwestycji budowlanych.

W 2013 roku władze Rzymu rozpoczęły inwentaryzację swojego majątku, tworząc bezprecedensową bazę publicznych nieruchomości. Proces mapowania ujawnił stałą obecność opuszczonych nieruchomości, które łączy wspólna historia: zarzucone tereny przemysłowe i obszary zielone, zamknięte szkoły, kina, teatry i targowiska, wiele z nich nieczynnych z powodu problemów administracyjnych, złożonych procedur związanych z cesją czy wreszcie ze względu na brak pomysłów na ich nowe funkcje czy modele zarządzania. Pomimo tych wszystkich komplikacji oraz wybuchających regularnie skandali korupcyjnych w administracji, departamenty miejskie konkurowały z sobą przy wypracowywaniu progresywnych ram politycznych dla ponownego użycia porzuconych gruntów i nieruchomości. Projekt Terre Publiche był konkursem na przekazanie porzuconych terenów publicznych pod zarząd młodej kooperatywy rolników, zainicjowanej przez okupację Borghetto San Carlo. „Delibera per spazi Verdi” to z kolei promowany przez miejski wydział środowiska projekt, którego celem było powierzenie nieużywanych terenów zielonych dzielnicowym stowarzyszeniom, aby te mogły utworzyć na nich boiska i ogrody. „Delibesa Patrimonio di idee” – inicjatywa stołecznego departamentu nieruchomości – polegała na powierzeniu porzuconych nieruchomości stowarzyszeniom sąsiedzkim, które miały stworzyć przestrzenie twórczości kulturalnej, inkubatory przedsiębiorczości, stanowiska co‑workingowe i pracownie artystyczne oraz sceny w publicznych dzielnicach mieszkaniowych. Finansowany przez Unię Europejską program „Użycie tymczasowe jako narzędzie miejskiej regeneracji” był ze strony miejskiego wydziału planowania próbą ustanowienia agencji odpowiedzialnej za tymczasowe użytkowanie, która pomagałaby w nastawionej na wspólnotę rewitalizacji pustych publicznych obiektów. Równoległy, nieskoordynowany rozwój tych inicjatyw stanowi oznakę niezdolności administracji do stworzenia międzysektorowego modelu zarządzania; terytoria jednak nie odzwierciedlają granic administracyjnych i rzeczywistych podziałów obszaru zarządzanego przez różne urzędy.

Społeczeństwo obywatelskie nie czekało, aż władze miejskie wypracują mechanizmy wspólnego zarządzania i uregulują sposób, w jaki publiczne przestrzenie i usługi mają być zarządzane przez organizacje wspólnotowe. Bazując na doświadczeniu Teatro Valle, sieć stowarzyszeń, nieformalnych grup i organizacji „troszczących się o nieużywane przestrzenie i zarządzających samoorganizującymi się świadczeniami opieki społecznej, edukacyjnymi i promocją kultury, które powinny być przedmiotem działania instytucji publicznych”, powołała w lutym 2014 roku koalicję Patrimonio Comune, której celem była wspólna praca na rzecz przywrócenia opuszczonych obiektów do użytku wspólnoty.

Czerpiąc z doświadczenia swoich członków w zajmowaniu przestrzeni i zarządzaniu nimi, koalicja ta ustanowiła model partycypacji dla skutecznego zarządzania publicznymi nieruchomościami i stworzyła dla niej ramę prawną. Poprzez warsztaty i konsultacje koalicja naszkicowała uchwałę umożliwiającą wspólne użytkowanie budynków publicznych oraz prywatnych nieruchomości, odwołując się do artykułu 42 konstytucji, w którym sformułowane są obowiązki właścicieli w zakresie utrzymywania swojej własności. Wiosną 2015 roku, po eksmisji Teatro Valle i wielu innych nieformalnych centrów kultury i życia społecznego, propozycja uchwały została zgłoszona do rady miasta – udało się zebrać 500 wspierających ją podpisów, co zobligowało radę do zajęcia się dokumentem. W lipcu 2015 roku rada oddaliła propozycję, w szczególności zaś odrzuciła zawarty w niej plan wstrzymania prywatyzacji, projekt mechanizmu desygnowania, który umożliwiałby powierzanie nieruchomości organizacjom, które już zainwestowały w nie pracę, oraz pomysł wywłaszczania źle utrzymywanych nieruchomości.

Pomimo klęski programu Patrimonio Comune oraz przerwania okupacji Teatro Valle, debata o dobrach wspólnych zainspirowała wiele obywatelskich inicjatyw oraz propozycji, zarówno oddolnych, jak i ze strony administracji publicznej. Podczas gdy wspomniana wyżej propozycja oczekiwała jeszcze na głosowanie w radzie miejskiej, kolejny związany ze wspólnotami projekt został złożony w miejskim wydziale planowania. Inspirując się regulacją dóbr wspólnych przyjętą przez władze Bolonii w roku 2014, Rzym chciał stworzyć podobny dokument. Dyrektywa bolońska, naśladowana przez kilkanaście mniejszych i większych włoskich miast, oferuje strukturę współpracy pomiędzy administracją i mieszkańcami w użytkowaniu i zarządzaniu nieruchomościami publicznymi. Z innego punktu widzenia odniosła się do tego samego problemu i zaproponowała rozwiązania podobne do wielu spośród tych zgłoszonych przez mieszkańców. Latem 2015 roku, po serii spotkań między urzędnikami miejskimi i prawnikami z Labsus, think tanku zajmującego się polityką publiczną, który był odpowiedzialny za stworzenie dokumentu dla Bolonii, wprowadzenie regulacji dla Rzymu zostało wstrzymane wskutek politycznych turbulencji oraz odejścia ze stanowiska szefa departamentu, który był główną siłą napędową całego przedsięwzięcia.

Zawieszenie procesu wprowadzania tej regulacji było przez wielu postrzegane jako klęska w ustanawianiu współdzielonej struktury administracyjnej w ramach większej metropolii. Może to jednak sprawić, że decydenci i grupy obywateli dostrzegą doświadczenia związane z dobrami wspólnymi w innych miastach i spróbują znaleźć odpowiedzi na najbardziej palące kwestie związane z miastem rozumianym jako zbiór takich dóbr. W jaki sposób zbliżyć teorię i regulacje dotyczące dóbr wspólnych do codziennej praktyki? W jaki sposób nadać bardziej zrównoważony charakter modelowi opartemu na uwspólnionym zarządzaniu przestrzeni i usług? W jaki sposób alokować zasoby w przestrzeniach i usługach, których zarządzanie i dostarczanie może być zlecone przez władze miasta wspólnotom obecnie działającym wyłącznie dzięki swojej dobrej woli? W jaki sposób skanalizować profesjonalne doświadczenie w ramach procesu uwspólnionego zarządzania? Jakie są prawne i ekonomiczne modele rządzenia i zarządzania dobrami wspólnymi?

 

TŁUMACZENIE Z ANGIELSKIEGO: MICHAŁ CHOPTIANY

 [16.] D. Harvey, dz. cyt., s. 118, 124.