Wszystkie fotografie w artykule: Wojciech Wilczyk, “Prestiż”, 2016 – cykl fotografii przygotowany na wystawę “Wreszcie we własnym domu. Dom polski w transformacji” w ramach 8. edycji festiwalu “Warszawa w Budowie”, 22.10. – 20.11.2016

Przyjęcie specustawy mieszkaniowej (zwanej Lex deweloper) czy polityczne zamieszanie wokół K-Towers 1 zwróciły uwagę aktywistów i politycznych komentatorów na rolę prawa w kształtowaniu miast. Przeciętnych obywateli specjalistyczne dyskusje o szczegółach decyzji planistycznych mogły co najwyżej po raz kolejny utwierdzić w przekonaniu o zawiłym i nieprzyjaznym charakterze polskiego planowania. Paradoksalnie, chociaż zaangażowanie mieszkańców i aktywistów w kształtowanie przestrzeni miast rośnie, to wiedza o prawodawstwie przestrzennym pozostaje domeną wąskiego grona ekspertów. Gąszcz przepisów i szczegóły techniczne sprawiają, że sedno sprawy – polityczne czy projektowe – pozostaje ukryte. 

JEDNA PRZESTRZEŃ – DWA SYSTEMY PLANOWANIA 

Obowiązujący obecnie system prawny jest już mocno skomplikowany zarówno dla mieszkańców, jak i inwestorów. „Pomysł na miasto” gminy określają w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego (MPZP). Plany sporządza prezydent, burmistrz albo wójt, a uchwalają je radni. Tworzenie ich to mozolny i czasochłonny proces – nie wszystkie gminy radzą sobie sprawnie z tym zadaniem. Badania Instytutu Geografii i Przestrzennego Zagospodarowania PAN wykazały, że w 2017 roku zaledwie 30,5 procent powierzchni kraju było objęte planami miejscowymi. W miastach na prawach powiatu MPZP obejmowały średnio 47,3 procent ich terytorium, jak jednak twierdzą autorzy raportu, tempo i zakres prac przy uchwalaniu planów miejscowych stale spadają 2. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 2003 roku wprowadziła alternatywny mechanizm dla planowania na terenach nieobjętych MPZP – decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (WZiZT), potocznie nazywaną wuzetką. W odróżnieniu od MPZP – aktu prawa miejscowego – WZiZT jest decyzją administracyjną. Podobnie jak plan jest wydawana bezterminowo, jednak władze gminy mają ograniczony wpływ na możliwość jej ustalenia. Wuzetki powstają bez związku ze studium i bez konsultacji społecznych, na podstawie analizy otoczenia (tak zwanej zasady dobrego sąsiedztwa), która w następstwie nakłada na inwestora nowego budynku obowiązek kontynuacji funkcji i gabarytu zabudowy  otaczającej działkę objętą wnioskiem o wydanie decyzji WZiZT. 

Choć początkowo wuzetka miała być narzędziem stosowanym doraźnie w miejscach nieobjętych planami miejscowymi, po piętnastu latach od jej wprowadzenia widać, że wiele gmin uczyniło z niej podstawowy sposób zarządzania podległą im przestrzenią. Chwilę po wybuchu afery wokół K-Towers aktywiści z organizacji Miasto Jest Nasze przypominali, że większość warszawskich wysokościowców w ścisłym centrum Warszawy powstała dzięki wuzetkom. Działka nią objęta ma także określoną wartość rynkową, ponieważ założenia planistyczne można przenosić na nowych właścicieli wraz ze sprzedażą gruntu czy zaciągać na podstawie decyzji WZiZT kredyty bankowe. Dla architektów wuzetka to coraz częściej podstawowa droga do ustalenia warunków dla projektowania i uzyskania pozwolenia na budowę. Podjęte w 2017 roku przez Ministerstwo Infrastruktury próby ograniczenia swobody inwestorów w korzystaniu z decyzji WZiZT, w związku z projektem tak zwanej ustawy inwestycyjnej, skończyły się ostrzeżeniem Polskiego Związku Firm Deweloperskich o niebezpieczeństwie wywołania „zapaści na rynku”. 

W każdej z gmin plany i wuzetki funkcjonują równolegle. To planistyczne rozdwojenie jaźni często budzi zrozumiałą irytację mieszkańców. W procedurze sporządzania planu głos mieszkańców może być lepiej lub gorzej reprezentowany, ich udział jest jednak obowiązkowym elementem tworzenia tego prawa. Wuzetki są opracowywane według określonych przepisami kroków administracyjnych, w odpowiedzi na wnioski inwestorów. Sterowanie przez mieszkańców kwestiami dotyczącymi decyzji WZiZT – na przykład poprzez nacisk na odmowę jej wydania – jest możliwe w ograniczonym stopniu. Zmiany dotyczące wuzetki mogą być wprowadzane uznaniowo i mało transparentnie przez urzędników i decydentów, a udział strony społecznej przy sporządzaniu decyzji jest znacząco ograniczony. Prowadzi to ostatecznie do sytuacji, w której nowe inwestycje – duże osiedla mieszkaniowe czy biurowce – powstają na podstawie wuzetek, bez koordynacji ze strony różnych wnioskodawców i porozumienia z mieszkańcami sąsiadujących z inwestycją terenów. Co więcej, decyzja WZiZT nie nakłada na inwestora wymogu realizacji niezbędnej infrastruktury, także społecznej. 

Oprócz MPZP i wuzetek planowaniem rządzą przepisy zawarte w odrębnych ustawach. Te najistotniejsze z punktu widzenia zarządzania gminą dotyczą ochrony środowiska i przyrody, opieki nad zabytkami, gospodarki nieruchomościami; dochodzi do tego wiele szczegółowych przepisów technicznych (na przykład ustawa o drogach publicznych) czy liczne rozporządzenia wykonawcze towarzyszące poszczególnym ustawom. Sprawia to, że tak istotne kwestie dotyczące planowania, jak scalenia i podziały nieruchomości czy organizacja ruchu na ulicach, często pozostają poza kontrolą planistów. 

PLANOWANIE JAKO REGULACJA, A NIE BUDOWANIE MIASTA 

Podstawowe narzędzia planowania nie są pozbawione wad. Ich główne słabości to oderwanie planów miejscowych od innych narzędzi budowania miasta (przede wszystkim planowania inwestycji finansowanych z budżetu gminy) czy hermetyczny, prawniczy język stosowany przez ich twórców. Możliwości regulacji w planie także są znacząco ograniczone. Zgodnie z ustawą o planowaniu przestrzennym zmiana już nadanych praw do zabudowy może poskutkować koniecznością wypłaty odszkodowania dla właścicieli nieruchomości. Dla procesu planowania jest to sytuacja porównywalna z coraz szybszą jazdą samochodem bez hamulca i pasów bezpieczeństwa. 

Potencjalne roszczenia właścicieli gruntów przewidzianych w planach pod zabudowę powstrzymują samorządy przed zmianą tych planów, nawet jeśli sytuacja danej gminy tego wymaga. Miasta, które w ciągu ostatnich dekad utraciły mieszkańców, powinny ograniczyć tereny pod zabudowę, by zmniejszyć koszty związane z tworzeniem i utrzymywaniem nowej infrastruktury. Ustalanie przeznaczenia gruntu w planach jest jednak najważniejsze dla prywatnych właścicieli, potwierdza bowiem wartość należących do nich działek. Nowe osiedla deweloperskie są często sytuowane na terenach podmiejskich – najtańszych z punktu widzenia inwestora, ale drogich z perspektywy planowania przestrzennego gminy, której często nie stać na zapewnienie ich mieszkańcom publicznej drogi, szkoły czy parku. 

Wymienione bolączki sprawiają, że oficjalnie planowanie, przedstawiane jako remedium dla chaosu generowanego przez wuzetki, i tak sprowadza się do mocno ograniczonej regulacji – tego, co wolno, a czego nie można zbudować. Nie jest narzędziem pozwalającym na kreowanie przestrzeni, decydowanie o estetyce czy o tym, co zostanie sfinansowane ze środków publicznych. Ponadto nie pozwala na prowadzenie powszechnie zrozumiałej debaty o kluczowych dla przestrzeni sprawach. Planowanie jest rozumiane jako czynność administracyjna – tworzenie i realizacja procedur związanych z doprowadzeniem do wydania pozwolenia na budowę, a nie kreowanie przestrzeni miast. 

Przyczyna tego stanu jest wpisana w system planowania od początku jego funkcjonowania. W reakcji na model centralnego sterowania obowiązujący w PRL akty prawne regulujące planowanie po 1989 roku 3 stworzyły inny system określający relacje między właścicielami nieruchomości a gminą, chroniący prywatną własność przed nadmierną ingerencją państwa. Jego podstawą było nadanie gminie odpowiedzialności za planowanie, rozumiane jako decydowanie przez administrację samorządową o przeznaczeniu podlegających jej terenów. Przestrzeń miasta miał kształtować już kapitał prywatny, stosujący się do planistycznych reguł gry. Gminy nie otrzymały jednak kompletu narzędzi prawnych, by w pełni móc realizoważ swoje zadania, przez właścicieli zaś prawo własności zostało potraktowane jak tożsame z prawem do budowania. O problemie niemal osiem lat temu alarmował już aktywista i urbanista Andreas Billert 4. Pisał o braku planistycznej suwerenności polskich gmin. Żaden z rządów nie zmierzył się z tym wyzwaniem. 

Ograniczenie ingerencji samorządów w materię projektową sprawiło, że urbaniści zarzucili kwestie estetyki czy jakości przestrzeni na rzecz dyskusji o ogólnych parametrach zabudowy: jej wysokości i linii. Zintegrowane projektowanie w dużej skali – dzielnic czy przestrzeni publicznych – trafiło do kosza lub zostało przejęte przez architektów. Urbaniści zajęli się wyznaczaniem zasad zagospodarowania i formułowaniem ich jako prawa miejscowego. Dopiero wraz z przyjęciem w 2015 roku zmiany prawa pozwalającej na regulację umieszczania reklam i stawiania ogrodzeń 5 poczyniono pierwszy udany krok w kierunku planowania uwzględniającego kwestie estetyki miast, choć do dzisiaj zaledwie kilka gmin wdrożyło swoje uchwały krajobrazowe. 

Większość polskich samorządów funkcjonuje w rzeczywistości naznaczonej fasadowością obecnego systemu prawnego. Polityka miejska w praktyce – kluczowe porozumienia z inwestorami, decyzje o finansowaniu projektów zmieniających miasta, decyzje o inwestycjach drogowych itp. – realizuje się poza planami miejscowymi. Dla samorządowców jedynym sposobem prowadzenia polityki przestrzennej często są negocjacje z deweloperami, przedstawiciele administracji publicznej mają w nich jednak podrzędną pozycję. Tylko nieliczne samorządy – z reguły zarządzające dużymi miastami i utrzymujące sprawne służby planistyczne – mogą sobie pozwolić na tworzenie planów w połączeniu z polityką komunalną miasta: inwestowaniem w miejską infrastrukturę czy zarządzaniem transportem publicznym. Najważniejszy komponent umożliwiający kontrolę nad planowaniem, czyli własność terenu, pozostaje w większości w rękach prywatnych. Remedium na te bolączki miała się stać reforma systemu planowania. W 2012 roku powołano specjalny zespół do prac nad reformą pod kierownictwem profesora Zygmunta Niewiadomskiego, znanego eksperta do spraw planowania i adwokata napraw systemu. Rezultat prac komisji zmaterializował się w postaci założeń projektu Kodeksu Urbanistyczno- -Budowlanego (KUB). Zmiana miała polegać na gruntownej przebudowie istniejących ustaw, wzmocnieniu roli gminy i ograniczeniu wuzetek, a samorządy miały zacząć bilansować swoje potrzeby i uwzględniać w swoich działaniach plany. KUB zapewniłby lepszy dostęp do informacji przestrzennej i wzmocnić partycypację społeczną. Ambitny projekt utknął w kolejnych poprawkach i pracach rządowych komisji. Profesor zrezygnował z funkcji w 2014 roku; w 2016 roku ogłoszono pierwszą wersję KUB i rozpoczęto konsultacje. Kodeks nigdy nie wyszedł jednak poza fazę projektową, wdrożono zaledwie niewielką część pomysłów rządowych komisji – dokonano tego poprzez zmiany istniejących ustaw. Jedną z ważniejszych było zdyscyplinowanie gmin w zakresie wyznaczania nowych terenów pod zabudowę, czyli na przykład obowiązek wdrażania idei planowania miast zwartych (gęściej zabudowanych) i opartych na transporcie zbiorowym. Gwoździem do trumny projektu stała się jednak specustawa mieszkaniowa. 

LEX DEWELOPER – DROGA NA SKRÓTY 

Ustawa z 5 lipca 2018 roku o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących – powszechnie znana jako lex deweloper – powstała zamiast kompleksowej zmiany prawa dotyczącego planowania przestrzennego. Powstała w rekordowo krótkim czasie – zaledwie w pół roku. Głównym celem ustawy było ułatwienie stawiania nowych osiedli w ramach rządowego programu Mieszkanie Plus 6. Aby to osiągnąć, na istniejący i już dość złożony system nałożono kolejną warstwę przepisów umożliwiających uzyskanie decyzji pozwalającej na budowę osiedli w ramach programu. Wymogiem było budowanie ich na terenach z dostępem do infrastruktury, zieleni czy szkół („normatyw urbanistyczny”). Z jednej strony pozwala to na ominięcie problemu planów miejscowych: realizacja nowych osiedli mieszkaniowych możliwa jest tam, gdzie niezbędna infrastruktura już istnieje, z drugiej – podkopuje zasadę planowania, ponieważ pomija szerszy kontekst urbanistyczny, koncentrując się na wycinku obszaru pod potencjalną zabudowę. Najbardziej kontrowersyjnym elementem specustawy jest możliwość budowy niezgodnej z obowiązującym już planem miejscowym. Ponieważ mieszkania rządowe są budowane nie przez państwowe firmy, lecz raczej prywatnych deweloperów, zapisy dopuściły ich do korzystania z nowej, szybkiej ścieżki prawnej (stąd też okrzyknięcie jej lex deweloper). 

Nowa decyzja dodała do już istniejących narzędzi (plan miejscowy i wuzetka) trzecie, pozwalające na obejście ustaleń dwóch pozostałych. Atutem miało być szybkie procedowanie decyzji (zaledwie w dwa miesiące) oraz przeprowadzenie wszystkich etapów potrzebnych do budowy mieszkań. Projekt, choć krytykowany przez gminy i aktywistów za obchodzenie prawa miejscowego, pomimo obaw nie zachwiał dotychczasowym systemem. Plany nie przestały obowiązywać, nie unieważniono wuzetek dodano raczej dodano furtkę dla priorytetowych projektów programów mieszkalnictwa publicznego. Chyba największym osiągnięciem autorów ustawy były zapisy zabraniające budowy osiedli bez zapewnienia infrastruktury drogowej i społecznej (jest to odświeżenie idei obowiązujących w tym zakresie w mieszkalnictwie PRL). Na dostosowanie się deweloperów do tych wymagań trzeba będzie jednak poczekać, dotychczas nie zrealizowano ani jednej inwestycji zgodnej z tak postawionymi postulatami. 

Rezygnacja ze ścieżki powolnej, lecz całościowej naprawy systemu na rzecz rozwiązywania palących problemów specustawami nie jest pierwszym przypadkiem w historii III RP. Gabinety polityczne poprzedzające rządzący od 2015 roku obóz Zjednoczonej Prawicy także sięgały po to narzędzie jako najprostszy sposób radzenia sobie z jasno określonymi wyzwaniami (budowa dróg, gazociągów, lotnisk, elektrowni atomowych czy organizacja imprez masowych). Specustawy pozwalały na zawieszenie obowiązującego porządku prawnego i realizowanie projektów ważnych z punktu interesu państwa. Do dzisiaj – łącznie z lex deweloper – uchwalono kilkanaście takich aktów. Dzięki specustawie dotyczącej Euro 2012 7 nie tylko zorganizowano międzynarodowe mistrzostwa piłki nożnej, ale także ukończono budowę Pomorskiej Kolei Metropolitalnej. Rząd premiera Mateusza Morawieckiego stworzył też inne specregulacje, między innymi związane z realizacją przekopu Mierzei Wiślanej i budowy Centralnego Portu Lotniczego. Na podstawie innej ustawy zlikwidowano pierwszą w Polsce gminę bankruta – Ostrowice. Lex deweloper to o tyle ciekawy przypadek z punktu widzenia planowania przestrzennego, że zdecydowano, aby w trybie awaryjnym wznosić budynki mieszkaniowe – podstawowy element przestrzeni miejskiej. 

Proste rozwiązanie skomplikowanego problemu okazało się jednak niewypałem. Władze gmin mnożą dziś bariery dla stosowania nowych przepisów, widząc w nich zamach na politykę samorządów. Tymczasem niecałe pół roku po przyjęciu specustawy rząd podjął jeszcze jedną próbę stworzenia kompleksowej reformy planowania od zera. Nowy zespół pod kierownictwem doktora Ryszarda Kowalskiego przystąpił do… realizacji kolejnego projektu KUB. 

CO JEST SEDNEM SPRAWY? POLITYCZNOŚĆ PLANOWANIA I POWSZECHNA MOBILIZACJA JAKO WYJŚCIE Z IMPASU 

Podsumowanie wszystkich wysiłków podejmowanych przez urbanistów i prawników w okresie III RP pokazuje, że większość poważniejszych reform została zarzucona w trakcie prac nad nimi. Każda z otwartych  prób wzmocnienia strony publicznej – władzy gmin i ograniczenia prawa do swobodnego korzystania z przestrzeni przez właścicieli gruntów i inwestorów – spaliła na panewce. Ostatnia, najbardziej udana próba zmiany była wprowadzana drobnymi krokami. Tak wdrożono „małą nowelizację” ustawy o planowaniu, a wraz z nią wymóg tak zwanego bilansowania terenów pod zabudowę i planowania na terenach już zurbanizowanych. Gminy zostały zmuszone do weryfikacji planów terenów pod zabudowę z realnymi danymi wzrostu. Zmiany te przechodziły jako dodatek do ustawy o rewitalizacji 8. Elementy KUB z 2016 roku (na przykład ograniczenie możliwości wydawania wuzetek na terenach zalewowych) wprowadzano zmianami ustaw. Prace nad wprowadzanymi w ten sposób zmianami prawa trwały do momentu, w którym rząd PiS stracił cierpliwość dla takich działań i rozpoczął pracę nad lex deweloper. 

Kryzys planowania w Polsce nie dotyczy wyobraźni. W ostatniej dekadzie możemy obserwować działania aktywistów, progresywnych samorządowców i mieszkańców pracujących nad poprawą jakości życia w miastach. Samorządy miejskie testują i wdrażają coraz bardziej śmiałe rozwiązania projektowe: Warszawa prowadzi pionierski program projektowania urbanistycznego nowych osiedli (Osiedla Warszawy); Łódź przygotowała kompleksowy program projektowania przyjaznego dla pieszych systemu ulic i zieleni w sercu miasta (Zielone Polesie); Gdańsk wdraża zaawansowane projekty łączenia terenów zielonych z retencjonowaniem wód opadowych. Jednak rzeczywistość polskich miast nadal zgrzyta. 

By cokolwiek mogło się zmienić, mieszkańcy muszą zrozumieć, że standardy przestrzeni, w której żyją, zależą nie tylko od kondycji rynku czy dobrej woli dewelopera, ale także od stanowionego prawa. To ono reguluje gęstość osiedli czy standard ich wyposażenia. Tylko mając do dyspozycji dobre prawo, mieszkańcy miast będą mogli wymóc zmiany w swoim otoczeniu nie poprzez pojedyncze lokalne potyczki z deweloperami, ale na szczeblu krajowym. Jeśli zaczynamy walczyć ze smogiem, możemy też spróbować powalczyć z bałaganem. 

Nic także się nie zmieni, jeśli mieszkańcy miast będą żyli w nieświadomości. Obecny zawiły system premiuje strony, które dobrze wiedzą, jak z niego korzystać. Doświadczona firma deweloperska wspierana przez sprawnych prawników czy merkantylnie nastawione samorządy mają większe szanse na osiągnięcie swoich celów niż grupa mieszkańców czy aktywistów. Urbanistyka adwokacka Paula Davidoffa 9 czy kontrurbanistyka Pawła Jaworskiego 10 – czyli strategie, w których specjaliści wspólnie z mieszkańcami stają się stroną w planowaniu – są szansą na zachwianie obecnym systemem i wyrównanie sił. Otwierają drogę do dyskusji o zmianie prawa dzięki bezpośredniemu zaangażowaniu zainteresowanych. Nie da się tego osiągnąć bez uproszczenia prawa. 

Nie można pozostawić kwestii dotyczących prawa i przestrzeni wyłącznie prawnikom i urbanistom. Prawo określa reguły gry w miasto, jednak to mieszkańcy, władze i inwestorzy aktywnie ją prowadzą. Nadmierne skupienie się na zasadach i regułach często odwraca uwagę od sedna sprawy. Przeformułowanie dyskusji i sprowadzenie jej do fundamentalnego pytania, „jakiego miasta chcemy?”, może doprowadzić do uświadomienia sobie, jakimi narzędziami prawnymi chcemy budować nasze otoczenie. Wbrew pozorom jest to rzadkie podejście wśród zatrudnionych przez samorządy urbanistów, często pochłoniętych tworzeniem kolejnych projektów planów miejscowych i wuzetek. Być może też, po raz pierwszy od 1989 roku, inicjatywa tworzenia prawa o mieście powinna jednak wyjść od samorządów. To one funkcjonują najbliżej obywateli i to one są najbardziej obciążone skutkami obecnego chaotycznego systemu.

FOT. DZIĘKI UPRZEJMOŚCI ARTYSTÓW I MUZEUM SZTUKI NOWOCZESNEJ W WARSZAWIE