Kadr z filmu "Mały biały domek" autorstwa Ewy Hevelke i Michała Januszańca, 2016. Film pokazywany w ramach 8. festiwalu Warszawa w Budowie

Transformacja

3 [54] 2016

30 | 01 | 2017

Polityka i urbanistyka

TRANSFORMACJA PRAWA A DOBRA PRZESTRZEŃ

Diagnozy stanu zagospodarowania przestrzeni wskazują też na nieskuteczność przepisów umożliwiających władzom lokalnym i współdziałającym z nimi urbanistom racjonalne gospodarowanie przestrzenią, i na brak prawa, które nie pozwalałoby tym podmiotom na podejmowanie działań skutkujących złą przestrzenią. Konieczność zmiany podstaw prawnych gospodarowania przestrzenią i zmiana praktyki planowania przestrzennego jest oczywista i dostrzegają ją osoby odpowiedzialne za otaczającą nas przestrzeń, uczestnicy postępowań w zakresie jej zagospodarowaniai jej użytkownicy.

Najbardziej kompleksową inicjatywą rządową zmierzającą do stworzenia nowego prawa gospodarowania przestrzenią było podjęcie prac nad Kodeksem urbanistyczno‑budowlanym (KUB) przez komisję kodyfikacyjną powołaną w 2012 roku przez Prezesa Rady Ministrów. Pomimo że komisja ta została w 2016 roku rozwiązana, przed zakończeniem prac nad Kodeksem, ostatnie cztery lata były okresem intensywnej i szerokiej dyskusji na temat kształtu nowego prawa właśnie w oparciu o projekt Kodeksu7. Wydaje się, że niezależnie od rozbieżnych opinii co do wielu proponowanych rozwiązań legislacyjnych ogólny pogląd na kształtowanie dobrej przestrzeni jest spójny.

Ograniczenie rozlewania się zabudowy wymaga przepisów, na przykład – wzorem brytyjskiej legislacji – ograniczenia suwerenności gminy w przeznaczaniu terenów wiejskich pod nową zabudowę i ustawowego wymuszenia priorytetów rozwoju poprzez racjonalną intensyfikację i rewitalizację istniejącego miasta. Kształtowanie miasta racjonalnie zwartego wymaga ograniczenia swobody budowlanej na terenach niezurbanizowanych poprzez praktyczną likwidację wuzetek, ale także wprowadzenia podatku uniemożliwiającego spekulację gruntami i w konsekwencji fiskalnego wymuszania zabudowy na terenach, gdzie plany uchwalono.

Kształtowanie miasta, w którym będzie zachowana równowaga pomiędzy terenami zabudowy i terenami przyrody, wymaga nie tylko istnienia ustawowego obowiązku planowania terenów zielonych w mieście, może wręcz ustalenia minimalnego udziału takich terenów w obszarze zurbanizowanym, prawdopodobnie także wprowadzenia podatków, które zachęcą do lokalizowania w miejskiej strefie przyrodniczej inwestycji terenochłonnych z dużym udziałem zieleni, czy różnych form miejskiego rolnictwa.

Konieczne wydaje się wprowadzenie normatywnych przepisów sprzyjających planowaniu dobrego miasta kształtowanego w formie małych ośrodków z lokalnym centrum i wszystkimi instytucjami organizującymi życie społeczności lokalnych w zasięgu pieszego dojścia, a także pieszym dostępem do przystanku transportu publicznego. Krajowe standardy urbanistyczne dotyczące wyposażenia mieszkańców w infrastrukturę społeczną czy racjonalnej intensywności zabudowy miejskiej zobligowałyby samorządy do implementacji współczesnej wiedzy urbanistycznej, w tym ograniczania wymuszonych podróży miejskich w miastach bazujących na transporcie publicznym.

Rozwój miast wymaga wprowadzenia obowiązku scaleń i wtórnego podziału własności, tak aby możliwe było tworzenie sieci ulic i placów, przy których powstawać będzie zabudowa definiująca przestrzeń publiczną i tworząca warunki do rozkwitu życia miejskiego pomiędzy budynkami. Bez obowiązku nieodpłatnego przekazywania stosownej części prywatnych własności na cel przestrzeni i instytucji publicznych, na przykład wzorem ustawodawstwa II RP, trudno jednak kształtować dobre miasto.

Kreowanie pięknej przestrzeni jest domeną twórczości urbanistycznej. Restytucja projektowania urbanistycznego w planowaniu przestrzennym wydaje się konieczna. Bazowanie na koncepcjach wyłanianych w drodze konkursu, powinno się stać regułą, a nie wyjątkiem.

Nawet jeżeli przepisy sprzyjające budowaniu dobrego miasta nie zostaną wprowadzone, pozostanie świadomość, jak głęboka jest potrzeba zmian. Zmiana ustawodawstwa regulującego zagospodarowanie przestrzeni naruszy utrwalone przez ponad ćwierć wieku rutynę i interesy, nałoży nowe obowiązki na wszystkich odpowiedzialnych za przestrzeń i nowe ograniczenia na tych, którzy uczestniczą w budowaniu miasta jako wspólnego dobra. Polityka bez urbanistyki stworzyła warunki do ilościowego wzrostu budownictwa, nie zaś jakościowego rozwoju miast. Nowa polityka urbanistyczna nie zlikwiduje wszystkich negatywnych skutków transformacji, które się zmaterializowały w zagospodarowaniu przestrzennym, ale na pewno powinna ograniczyć dalszy wzrost nieracjonalnej urbanizacji i stworzyć właściwe relacje polityki i urbanistyki.

Społeczna świadomość możliwości kształtowania dobrej przestrzeni jest podstawowym warunkiem wywierania wpływu na wszystkich odpowiedzialnych za wygląd naszego otoczenia z zamiarem wprowadzenia niezbędnych zmian w prawie i w praktyce planowania przestrzennego. Popularyzacja wiedzy o dobrej przestrzeni przez programy edukacyjne w szkołach, działania organizacji pozarządowych i aktywistów miejskich czy publikacje z inicjatywy instytucji państwowych8 jest konieczna i właściwie już podejmowana. Bezczynne oczekiwanie na jednomyślne i aktywne społeczne poparcie zmian polityki byłoby jednak wyrazem niefrasobliwości ze strony odpowiedzialnych za przestrzeń, gdyż skutki złej polityki przestrzennej są trwałe, a często nieodwracalne.

Podjęcie prac nad Kodeksem urbanis‑ tyczno‑budowlanym z nadzieją, że będą one kontynuowane, dowodzi, iż władze rządowe poczuły się odpowiedzialne za zagospodarowanie przestrzeni i znaczenie prawa dla urbanistyki. Dyskusja na temat zmian ustawodawstwa pokazuje, jak skomplikowana jest materia prawa regulującego tę dziedzinę, jak daleko idących zmian wymagają obowiązujące przepisy i jak często dotyczą one kwestii powszechnie niekojarzonych z uwarunkowaniami kreowania dobrej przestrzeni. Z dyskusji tej wynika, że zgodnie z konstytucyjnym porządkiem gwarantującym prawa jednostkom konieczna jest również ochrona interesu publicznego w kształtowaniu dobra wspólnego, jakim jest przestrzeń, przede wszystkim poprzez ograniczenie doktryny prawa własności utożsamianego z prawem do zabudowy. Wydaje się oczywiste, że w interesie całego państwa konieczne jest ograniczenie dotychczas nieskrępowanej suwerenności władz samorządowych w prowadzeniu polityki przestrzennej, przede wszystkim poprzez ograniczenie swobody rozpraszania zabudowy. Takie zmiany prawa są zgodne z realizacją najbardziej podstawowych zasad rozwoju miast wedle współczesnej wiedzy urbanistycznej. Zapowiedziane w projekcie Kodeksu ustanowienie krajowych urbanistycznych standardów planistycznych, pokazuje także intencje wykorzystania wiedzy zawodowej w stanowieniu prawa.
Można dyskutować, czy propozycje zmian prawnych w wystarczającym stopniu uwzględniają wiedzę zawodową i czy ustawodawstwo nie powinno w jeszcze większym stopniu ustalać normatywnych przepisów budowania dobrego miasta. Niezależnie od ostatecznego kształtu nowego prawa w perspektywie lokalnej planowanie zagospodarowania przestrzeni będzie zawsze wypadkową wiedzy zawodowej i umiejętności tych, którzy takie plany będą opracowywać.

W Kodeksie wyraźnie podkreśla się obowiązek uwzględniania w polityce przestrzennej zasad wiedzy urbanistyczno‑architektonicznej. Propozycja nowego prawa ustala także obowiązek opracowywania projektów aktów planowania przestrzennego przez planistę przestrzennego, zobowiązując go do „zgłoszenia zastrzeżenia w wypadku wprowadzenia do projektu aktu planowania przestrzennego ustaleń sprzecznych z prawem lub zasadami wiedzy zawodowej, negatywnie wpływających na ład przestrzenny”. Tak daleko idąca propozycja zmiany prawa nie tylko wzmacnia rolę projektanta planu, ale także zwiększa jego odpowiedzialność za kształtowanie przestrzeni i wręcz zobowiązuje do odmowy sporządzania planów sprzecznych z wiedzą zawodową. Trudno ocenić skutki takiej propozycji w dziedzinie kształtowania dobrej przestrzeni, skoro nie można jednoznacznie stwierdzić, że współczesna wiedza ogólna dotycząca potrzeb społeczności w zagospodarowaniu przestrzeni jest powszechnie uznana przez środowiska zawodowe i że stanowi podstawę kształcenia tych, którzy mają planować dobrą przestrzeń. Należy się zatem spodziewać, że dyskusja o nowelizacji prawa wywoła także dyskusje na temat programów studiów w zakresie urbanistyki, planowania przestrzennego czy gospodarki przestrzennej. Bezsprzecznie istotną wartością projektu Kodeksu jest natomiast zwrócenie uwagi na wyodrębnienie wiedzy architektonicznej, urbanistycznej i planistycznej.

Dyskusji o koniecznych zmianach prawa regulującego zagospodarowanie przestrzeni towarzyszy polemika środowisk zawodowych o roli urbanistyki i architektury w kształtowaniu przestrzeni. Wyraźnie daje o sobie znać konflikt pomiędzy architektami działającymi w interesie inwestorów a urbanistami projektującymi w interesie publicznym plany tworzące uwarunkowania, powszechnie traktowane jako ograniczenia tych działań. Architekci coraz częściej wykazują się umiejętnością projektowania urbanistycznego wielohektarowych inwestycji deweloperskich i kontestują jakikolwiek udział urbanistów w kreacji przestrzeni. Z kolei urbaniści sporządzający plany zdobywają specjalistyczną wiedzę interdyscyplinarną, ale nie są zawodowo przygotowani do projektowania urbanistycznego. Z jednej strony mamy więc jednoznacznie zdefiniowaną wiedzę i umiejętności architekta, z drugiej zbyt ogólnie i szeroko określone wymagania dla osób wykonujących zawód urbanisty. Choć nie należy negować wartości specyficznej wiedzy niezbędnej w planowaniu przestrzennym, wydaje się, że dotychczasowy podział na dwa zawody odpowiedzialne za tę dziedzinę był nieprzemyślany i zapewne w jakimś stopniu negatywnie wpłynął na stan zagospodarowania naszych miast.

Można mieć nadzieję, że środowiskowy konsensus wszystkich osób odpowiedzialnych za zagospodarowanie przestrzeni i uznanie odmiennych, chociaż uzupełniających się kwalifikacji architekta, urbanisty i planisty przestrzennego w tym procesie przyczyni się do wsparcia niezbędnych zmian prawa umożliwiającego tworzenie holistycznych wartości przestrzeni.


[7.] Komisja Kodyfikacyjna Prawa Budowlanego, Kodeks urbanistyczno‑budowlany. Projekt, wersja podstawowa, przyjęty przez Komisję w dniu 16 kwietnia 2014 r., Warszawa 2014, http://mib. gov.pl/media/5932/z40_kodeks_urbanistyczno_ budowlany.pdf (dostęp: 15 sierpnia 2016).
[8.] Zob. Krajowa Polityka Miejska 2023, Warszawa 2015, https://www.mr.gov.pl/media/10252/ Krajowa_Polityka_Miejska_20‑10‑2015. pdf (dostęp: 15 sierpnia 2016); Przestrzeń życia Polaków, [Warszawa 2014], http://www.sarp.org.pl/ pliki/1908_53fdc64bb3140‑pzp_ spistresci_1.pdf (dostęp: 15 sierpnia 2016).