Kadr z filmu "Mały biały domek" autorstwa Ewy Hevelke i Michała Januszańca, 2016. Film pokazywany w ramach 8. festiwalu Warszawa w Budowie

Transformacja

3 [54] 2016

30 | 01 | 2017

Polityka i urbanistyka

ODPOWIEDZIALNI ZA PRZESTRZEŃ

Stan polskiej przestrzeni jest wynikiem działań zgodnych z prawem regulującym zagospodarowanie przestrzenne. Prawo miejscowe, jakim jest plan zagospodarowania przestrzennego tworzony przez władze samorządowe, powstaje w ramach porządku prawnego określonego przez ustawodawcę, a w jego sporządzaniu uczestniczy urbanista posiadający nie tylko specjalistyczną wiedzę, ale i umiejętność kształtowania przestrzeni. Zatem odpowiedzialność za stan przestrzeni ponoszą, chociaż może nie w równym stopniu, władza ustawodawcza i władza samorządowa oraz urbanista.

Prawo regulujące planowanie i zagospodarowanie przestrzenne okazało się nie tylko nieskuteczne w osiąganiu ładu przestrzennego, ale często wręcz destrukcyjne. Krytyczna ocena legislacji została przedstawiona w wielu analizach i publikacjach, także popularyzatorskich, a ostatnio nawet w rządowym raporcie5. Ustawodawca, zapewne nie doceniając sił gospodarki wolnorynkowej, umożliwił w majestacie prawa prymat realizacji interesu prywatnego w zagospodarowaniu przestrzeni nad wspólnym interesem kształtowania dobrej przestrzeni. Prawo własności, które miało być w planowaniu uwzględniane, stało się w praktyce nadrzędnym prawem do zabudowy własnego terenu i utrwaliło „doktrynę swobody budowlanej”. Ustawowo przewidziany wyjątek, jakim miała być decyzja administracyjna pozwalająca na zabudowę uzupełniającą istniejącą strukturę urbanistyczną, stał się zasadą podstawową, a rola planowania przestrzennego została zredukowana do drugorzędnego i mało skutecznego narzędzia kreowania urbanistycznego porządku.

Ustawowe przepisy i doktrynalna nadinterpretacja prawa własności pozbawiły samorządy możliwości zapanowania nad żywiołem budowlanym. Rozwój na terenach bez planów, na podstawie decyzji o warunkach zabudowy (WZ), okazał się bardziej atrakcyjny nie tylko dla inwestorów, ale także dla budżetów gminnych, bo planowanie miasta kosztuje. Dobrze zaplanowana przestrzeń wymaga ulic i placów, terenów na szkoły, przedszkola, domy kultury czy parki miejskie, czyli wszystko, co nazywamy inwestycjami celu publicznego i co organizuje życie społeczności lokalnych. Konieczność wykupu terenów pod tego typu inwestycje od prywatnych właścicieli to finansowy skutek planu, który obciąża gminę, nie wspominając o wydatkach związanych z realizacją tych obiektów. Wszystkie tak rozumiane koszty planowania miasta niejako zainspirowały planowanie, którego głównym celem stało się przeznaczanie jak największych obszarów pod inwestycje prywatne i ograniczanie terenów przeznaczonych na to, co obciąża budżet gminy, ale konstytuuje dobrą przestrzeń i odróżnia obszar zurbanizowany od miasta. Dynamiczny rozwój potrzeb i możliwości przyczynił się do zabudowywania terenów porolnych, a brak obowiązku scalania i wtórnego podziału własności przy sporządzaniu planów zaowocował narolną zabudową miejską w granicach własności wiejskich. Ta specyficzna forma „łanowej urbanistyki” stała się przestrzennym znakiem transformacji ustrojowej.

Jednak pomimo przeciwskutecznego dla planowania dobrej przestrzeni prawa samorząd nie jest całkowicie ubezwłasnowolniony w zarządzaniu rozwojem gospodarczym mającym racjonalnie zagospodarować przestrzeń. Odpowiedzialność za planowanie rozwoju terytorialnego nieuzasadnionego potrzebami i możliwościami, który generuje rozlewanie się miasta, za przeznaczanie wszystkich terenów otwartych pod zabudowę, co skutkuje zachwianiem równowagi ekologicznej w mieście, za podejmowanie decyzji o sporządzaniu planów na terenach rolnych zamiast w pierwszej kolejności na obszarach zurbanizowanych wymagających intensyfikacji czy rewitalizacji, za przeciągające się w czasie procedury planistyczne nienadążające za inicjatywą deweloperów, a wreszcie za przyzwalanie na lokalizację wielkopowierzchniowych centrów handlowych na peryferiach, zamiast planowania lokalnych centrów w dzielnicach mieszkaniowych, ponoszą jednak samorządy. Co więcej, traktowanie przez nie planowania jako tworzenia oferty dostosowanej do potrzeb wolnego rynku inwestycji budowlanych niestety odsunęło na daleki plan rolę projektowania urbanistycznego w kształtowaniu dobrej przestrzeni.

Ustawodawca rozpoczął proces naprawczy planowania przestrzennego od odebrania urbaniście statusu zawodu zaufania publicznego6. Można by zatem wnioskować, że degradacja projektowania urbanistycznego w planowaniu przestrzennym, rozlane po polach domy, wymuszone podróże z podmiejskich sypialni do pracy i szkoły, a także chaos przestrzeni spotęgowany wszechobecną reklamą leżą właśnie w sferze odpowiedzialności urbanisty. Oczywiście jest to wniosek zbyt daleko idący, ale jednak zmuszający do refleksji nad rolą urbanisty. Głos urbanistów, że złe planowanie jest wyłącznie wynikiem zawiłości paragrafów wielu ustaw czy nieracjonalnego działania samorządów, że ich wiedza i umiejętności nie są wykorzystywane, a wręcz lekceważone, nie jest ani powszechnie słyszany ani bezwarunkowo przekonujący. Skoro jednak w tych wybitnie niesprzyjających urbanistyce uwarunkowaniach polityki powstają plany lepsze i gorsze, to nie można uznać, że urbaniści są całkowicie zwolnieni z odpowiedzialności.


[5.] Zob. Problemy w dziedzinie planowania przestrzennego – materiał informacyjny na posiedzenie Komisji Samorządu Terytorialnego i Polityki Regionalnej w dniu 11 maja 2016 r., http://mib.gov.pl/files/0/1797146/raportproblemyplanowaniaprzestrzennego. pdf (dostęp: 15 sierpnia 2016).
[6.] Ustawa z dnia 9 maja 2014 r. o ułatwieniu dostępu do wykonywania niektórych zawodów regulowanych, Dz.U. 2014, poz. 768, http://isap.sejm.gov.pl/DetailsServlet?id=WDU20140000768 (dostęp: 15 sierpnia 2016).