ilustracje: Kuba Skoczek. Copyright © Kuba Skoczek. All rights reserved.

Planowanie

1 [56] 2017

15 | 04 | 2017

Aktorzy tworzący miasto (II)

FINANSJALIZACJA MIASTA

W kontekście wzrastającego nacisku na to, aby administracja publiczna nabrała charakteru przedsiębiorczego, urosło znaczenie kapitału finansowego w procesie kształtowania miast na całym świecie. Miasta z kolei zaczęły odgrywać coraz większą rolę w inwestowaniu kapitału finansowego: wraz ze wzrostem inwestycji w produkcję w Chinach w latach 80., proces intensyfikującej się konkurencji doprowadził do spadku cen i zmniejszenia zysków z produkcji; „coraz więcej i więcej pieniędzy płynęło do rynku spekulacji wartościami aktywów, ponieważ to tam należało spodziewać się zysków”24. Aktywa te zaś znajdowano przede wszystkim w miastach25.

Rosnące inwestycje w aktywa miejskie, czyli grunty i budynki, oraz wynikająca z tego urbanizacja zależały od finansowej innowacji: „zabezpieczenie i tworzenie pakietów z lokalnych kredytów hipotecznych na sprzedaż dla inwestorów z całego świata i tworzenie nowych finansowych instytucji ułatwiających funkcjonowanie rynku sprzedaży kredytów”26 doprowadziły do erozji standardów kredytowych i zamiany restrykcyjnej polityki kredytowej w jej przeciwieństwo (reversed redlining), w wyniku czego mieszkańcy o niskich dochodach stali się celem ofert opartych na kredytach wysokiego ryzyka27. W rezultacie łatwiejszy dostęp do kredytów zapewniany przez relatywnie pozbawione ograniczeń rynki finansowe napędził boom budowlany w europejskich miastach i wokół nich, dzięki czemu powstały nowe kwartały mieszkaniowe i biurowe, które budowano z myślą o możliwościach inwestycyjnych, a nie o miejscach do życia czy pracy. Z takiej perspektywy nieruchomości (obejmujące zarówno zabudowę mieszkaniową, jak i budynki użyteczności publicznej, przestrzenie produkcji i rekreacji, instytucje kultury i budynki usługowe) zostały stopniowo przekształcone z zasobów zaspokajających prywatne lub zbiorowe potrzeby w „nowe zyskowne tereny pod kapitalistyczną produkcję dodatkową i jej absorpcję”28. Proces ten zbiegł się z finansjalizacją miasta, która umożliwiła „przekształcenie nieruchomości w płynne aktywa”29.

W sfinansjalizowanym mieście budynki „nie pełni[ą] już funkcji użytkowej, [są] tylko czymś, co będzie się posiadać (w nadziei na stopniowy, następujący z upływem czasu wzrost [ich] wartości inwestycyjnej, nie zaś użytkowej)”30. Kiedy wartość wymienna budynków zyskuje na znaczeniu w stosunku do ich wartości użytkowej, tracą one związek z faktycznymi potrzebami i zaczynają działać w sposób „podobny do tego, jak tworzone i sprzedawane są produkty finansowe, które utraciły jakikolwiek związek z rzeczywistą produkcją czy rzeczywistą gospodarką”31. Stając się celem spekulacji, wiele miejsc dotychczas związanych z opieką społeczną czy działalnością kulturalną (szpitale, szkoły, parki, teatry, kina) stało się gatunkami zagrożonymi i ujmuje się je w kategoriach nadających się pod zabudowę metrów kwadratowych, a nie potencjalnych czynników ulepszających jakość życia. Podczas gdy budownictwo mieszkaniowe stanowiło kluczowy komponent finansjalizacji, było ono tylko jednym z elementów „fundamentalnych instytucji miejskiego życia, które zostały poddane finansjalizacji, a tym samym zamienione w towary w ramach neoliberalizmu, obok transportu, aż po żywność i dobra związane z wypoczynkiem”32.

Podobnie wiele innych funkcji miejskich (przestrzenie kulturalne, socjalne, społecznościowe czy edukacyjne) utraciły swoje definicyjne znaczenie „dóbr społecznych, pewnej części, co do której społeczeństwo zgadza się, aby ją dzielić lub udostępniać tym, którzy mają mniejsze zasoby, środków do dystrybucji bogactwa”33. Nasycone funduszami emerytalnymi, hedgingowymi i private equity, duże obszary rynku nieruchomości (w tym również część mieszkaniowa) stały się „fikcyjnymi towarami” w ramach ruchu, który doprowadził do „przemiany «śpiącej królewny» – aktywów posiadanych w tradycyjny sposób – w «fantastyczny balet», w którym aktywa przechodzą z rąk do rąk w toku nieustannych i szybkich transakcji”34. Finansjalizacja rozwoju urbanistycznego wiąże z sobą wielu aktorów: inwestorów, władze lokalne, przedsiębiorców zajmujących się nieruchomościami, planistów i projektantów oraz finansistów, a każdy z nich odgrywa inną rolę w całym tym procesie: podczas gdy inwestorzy „przenoszą decyzje o inwestycji z poziomu lokalnego na globalny […], władze lokalne i przedsiębiorcy działają po to, aby wznosić i wyceniać na nowo nieruchomości, […] następnie zabezpieczenie, ubezpośrednienie, globalna bankowość oraz technologie informatyczne (ICT) umożliwiają specjalistom finansowym dokonanie kalkulacji opartych na stopie zwrotu, i to niekoniecznie w oparciu o jakąkolwiek szczegółową wiedzę na temat lokalizacji budynków czy infrastruktury”35.

Społeczne koszty finansjalizacji miast, najbardziej uchwytne w postaci braku przystępnych cenowo mieszkań i ograniczeniu usług publicznych, stały się nawet jeszcze bardziej odczuwalne wraz z nastaniem kryzysu gospodarczego w 2008 roku. Zestaw nowych instrumentów użytych do zamienienia nieruchomości w płynne aktywa rozprzestrzenił, a nie wyeliminował ryzyko. W gruncie rzeczy zachęcił on ludzi do podejmowania jeszcze bardziej ryzykownych działań36. Kryzys gospodarczy był rezultatem rozprzestrzenionego i skumulowanego ryzyka, ekspansji kredytów wysokiego ryzyka i innych niebezpiecznych typów kredytów zachęcanych przez państwowe legislacje37 i na wiele sposobów był powiązany z rozwojem miejskim: „zapaść finansowa, której początków należy upatrywać w rynkach nieruchomości, [pokazała, że] zabudowane środowisko nie ma wyłącznie incydentalnego charakteru w odniesieniu do stabilności gospodarki światowej, ale odgrywa rolę instrumentalną”38. Podczas gdy kryzys „narodził się w miejskich i podmiejskich przestrzeniach”, z czasem stał się kryzysem państwowym, którego konsekwencje dało się zobaczyć w skali całych miast i regionów”39.

Kryzys w 2008 roku wyrządził więcej szkód niż regularny rynek papierów wartościowych czy kryzysy bankowe, ponieważ „inwestycje w nieruchomości są zwykle związane z kredytem, odznaczają się wysokim ryzykiem i zajmują dużo czasu”40. Środki oszczędnościowe wprowadzone po wybuchu kryzysu przez rządy państw i instytucje europejskie miały na celu redukcję deficytów budżetowych poprzez ścięcie wydatków, zmniejszenie kosztów pracy, prywatyzację, ograniczenie lokalnej administracji i rekonfigurację służb publicznych. Środki te, wzmacniające jeszcze oddziaływanie neoliberalnej polityki, uderzyły szczególnie mocno w miasta”, za pośrednictwem „przedłużonego okresu spowolnionego wzrostu”, podatkami uzależnionymi od finansowej stabilności oraz odpowiedzialnościami przerzuconymi z poziomu państwa na poziom władz lokalnych. Wiele miast, starając się spłacić swoje zadłużenie, osiągnęło granice możliwości zapewniania podstawowej infrastruktury swoim mieszkańcom i znalazło się w „spirali, która dawała nikłe szanse na wspięcie się w górę”41.

W obliczu spadających przychodów i bez możliwości tworzenia deficytu, a zatem walcząc ze znacznie ograniczonymi budżetami operacyjnymi, wiele miast zostało zmuszonych do „cięć w finansach przeznaczonych na szkolnictwo, usługi społeczne, wywóz śmieci, infrastrukturę itp.”42, uderzając nieproporcjonalnie w „ubogich, młodych, mniejszości rasowe i starszych, prowadząc do wzmocnienia społeczno-przestrzennej segregacji dzielnic i miast”43. Kryzys doprowadził również wiele spekulatywnych inwestycji miejskich do niewypłacalności, zamieniając budynki i całe kompleksy zabudowań w nieużytki zanim jeszcze zostały ukończone, w wyniku czego powstała masa porzuconych i pustych budynków.


[24.] D. Harvey, The Enigma…, dz. cyt., s. 29.
[25.] Por. J. Peck, N. Theodore, N. Brenner, dz. cyt.
[26.] D. Harvey, The Enigma…, dz. cyt., s. 174.
[27.] Zob. B. Donald, A. Glasmeier, M. Gray, L. Lobao, Austerity in the city: economic crisis and urban service decline?, „Cambridge Journal of Regions, Economy and Society” 2014, Vol. 7, s. 3–15.
[28.] D. Harvey, Bunt miast. Prawo do miasta i miejska rewolucja, przeł. A. Kowalczyk i in., Warszawa: Bęc Zmiana, 2012, s. 24.
[29.] S. Fainstein, Financialisation and justice in the city: A commentary, „Urban Studies” 2016, Vol. 53, no. 7, s. 1503.
[30.] R. de Graaf, dz. cyt., s. 88.
[31.] W. Vanstiphout, The Historian…, dz. cyt., s. 94.
[32.] U. Rossi, On Life as a Fictitious Commodity: Cities and the Biopolitics of Late Neoliberalism, „International Journal of Urban and Regional Research” 2013, Vol. 37, no. 3, s. 1071.
[33.] R. Rolnik, Late Neoliberalism: The Financialization of Homeownership and Housing Rights, „International Journal of Urban and Regional Research” 2013, Vol. 37, no. 3, s. 1059.
[34.] Tamże, s. 1058.
[35.] S. Fainstein, dz. cyt., s. 1503.
[36.] D. Harvey, The Enigma…, dz. cyt.
[37.] U. Rossi, dz. cyt., s. 1068.
[38.] Real Estates, dz. cyt., s. 12.
[39.] Zob. B. Donald, A. Glasmeier, M. Gray, L. Lobao, dz. cyt.
[40.] D. Harvey, The Enigma…, s. 8.
[41.] B. Donald, A. Glasmeier, M. Gray, L. Lobao, dz. cyt., s. 11.
[42.] M. B. Aalbers, Neoliberalism is Dead… Long Live Neoliberalism!, „International Journal of Urban and Regional Research” 2013, Vol. 37, no. 3, s. 1085.
[43.] B. Donald, A. Glasmeier, M. Gray, L. Lobao, dz. cyt., s. 4.